{"id":12996,"date":"2022-06-23T09:54:04","date_gmt":"2022-06-23T07:54:04","guid":{"rendered":"https:\/\/blog.prif.org\/den-buergerinnen-mehr-zutrauen\/"},"modified":"2022-06-23T09:54:04","modified_gmt":"2022-06-23T07:54:04","slug":"den-buergerinnen-mehr-zutrauen","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/blog.prif.org\/en\/2022\/06\/23\/den-buergerinnen-mehr-zutrauen\/","title":{"rendered":"Den B\u00fcrger*innen mehr zutrauen: F\u00fcr fr\u00fche, entschiedene, substantielle B\u00fcrger*innenbeteiligung in der Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik nach der Zeitenwende"},"content":{"rendered":"

Nachdem Bundestag und Bundesrat ein Sonderverm\u00f6gen in H\u00f6he von 100 Milliarden Euro \u201ef\u00fcr eine leistungsstarke Bundeswehr\u201c <\/strong>beschlossen<\/strong><\/a> haben, beginnt sich die von Bundeskanzler Olaf Scholz ausgerufene Zeitenwende in der deutschen Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik in Reaktion auf den russischen Einmarsch in die Ukraine zu materialisieren. Auch der \u00fcber Jahrzehnte konstatierte und oftmals lamentierte Mangel einer breiten sicherheitspolitischen Debatte scheint damit schlagartig beseitigt. Inmitten des derzeitigen \u00f6ffentlichen Schlagabtausches soll nun die Nationale Sicherheitsstrategie entwickelt werden \u2013 und zwar unter Beteiligung von B\u00fcrger*innen. Damit setzt das federf\u00fchrende Ausw\u00e4rtige Amt einen Trend zur \u00d6ffnung fort und hat nun die Chance, Partizipation in der Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik zu st\u00e4rken.<\/strong><\/p>\n

Die aktuelle sicherheitspolitische Debatte in Deutschland wird nun bereits seit Monaten sehr breit gef\u00fchrt. Auch wenn sich B\u00fcrger*innen in Social Media zu Wort melden, kommen in den klassischen Medien in der Regel Vertreter*innen eines Fachpublikums zu Wort. Dort ist der Diskurs derzeit oft auf ein eher enges Themenspektrum wie Waffenlieferungen in die Ukraine oder F\u00e4higkeiten der Bundeswehr beschr\u00e4nkt. So hat etwa das \u00f6ffentliche Nachdenken \u00fcber die M\u00f6glichkeiten und Grenzen von (ziviler) Friedenssicherung<\/a> im Ausland derzeit kaum Raum, obgleich der desastr\u00f6se Abzug westlicher Truppen aus Afghanistan nicht einmal ein Jahr zur\u00fcck liegt und auch der Einsatz in Mali einer kritischen \u00f6ffentlichen Auseinandersetzung bed\u00fcrfte.<\/p>\n

Die sicherheitspolitische Debatte wirkt gehetzt. Dies ist wenig \u00fcberraschend angesichts der Verst\u00f6rung, die der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine in der breiten Bev\u00f6lkerung wie Fachkreisen ausgel\u00f6st hat, sowie der weitreichenden Umstellungen, die in Reaktion darauf in der deutschen, westlichen, ja globalen Sicherheits- und Verteidigungspolitik vorgenommen werden. Schon jetzt sind gewachsene und weithin als unverr\u00fcckbar geltende Grenzen des deutschen sicherheitspolitischen Diskurses verschoben. Bis vor kurzem heftig umstrittene Fragen, wie die nach der Anschaffung bewaffneter Drohnen, wurden quasi \u00fcber Nacht entschieden<\/a>, neue Weichenstellungen in der Sicherheitspolitik vorgenommen und in Teilen bereits materiell unterf\u00fcttert. Dass die Vorg\u00e4nge so rasant sind, ist typisch f\u00fcr eine Lage, die man als Ausnahmezustand bezeichnen kann: In einem solchen schl\u00e4gt die Stunde der Exekutive, triumphiert die Sicherheitslogik \u00fcber andere Erw\u00e4gungen. Zudem werden hastig Vorschl\u00e4ge von denjenigen eingebracht, die f\u00fcr die Ber\u00fccksichtigung ihrer lange gehegten Interessen die Zeit gekommen sehen \u2013 oder die um bew\u00e4hrte Prinzipien der au\u00dfenpolitischen, insbesondere milit\u00e4rischen Zur\u00fcckhaltung oder der Friedenspolitik als Ganzer bangen. Eigentlich bed\u00fcrften diese Transformationen einer Ressource, die es im Angesicht der Ausnahmelage nicht gibt: Zeit. Zeit f\u00fcr die St\u00e4rken der Demokratie \u2013 Deliberieren, Erw\u00e4gen, Revidieren, Kontrollieren, z\u00e4hes Ringen, langsames, abgewogenes Entscheiden als Ergebnis von Aushandlung.<\/p>\n

B\u00fcrger*innen und Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik: Vom K\u00fcchentisch ins Ausw\u00e4rtige Amt<\/h2>\n

Vor dem Hintergrund dieser Knappheit ist es bemerkenswert, dass das Ausw\u00e4rtige Amt (AA) f\u00fcr den Entwicklungsprozess der Nationalen Sicherheitsstrategie (NSS) gleich mehrere Beteiligungsformate<\/a> und damit Zeit f\u00fcr die Auseinandersetzung mit B\u00fcrger*innen einplant. Quer durch die Republik findet eine Veranstaltungsserie aus Impuls-Townhalls, vertiefenden B\u00fcrgerdialogen und abschlie\u00dfenden Szenario-Workshops statt, die allesamt \u00fcber etablierte Fachzirkel, aber auch ohnehin politisch interessierte Bev\u00f6lkerungsgruppen hinausgehen sollen. Stattdessen m\u00f6chte das AA erstmals zuf\u00e4llig ausgeloste, mithin \u201enormale\u201c B\u00fcrger*innen in die Strategiediskussionen einbinden. W\u00e4hrend diese Formate eher kleingruppenartig (jeweils bis zu 50 Teilnehmer*innen) arbeiten sollen, finden begleitend gr\u00f6\u00dfere und offene B\u00fcrger*innenforen statt. Au\u00dfenministerin Annalena Baerbock m\u00f6chte sich pers\u00f6nlich an vielen dieser Formate beteiligen.<\/p>\n

Sicherheitspolitik wird dieser Tage auch und zunehmend seitens B\u00fcrger*innen am heimischen K\u00fcchentisch<\/a> diskutiert, gerade weil sie sich selbst mit den Folgen eines Gewaltkonfliktes im Alltag mittelbar oder unmittelbar konfrontiert sehen. Im Falle des russischen Einmarsches in die Ukraine geht es um einen Angriffskrieg in der Nachbarschaft, um die Aufnahme von Gefl\u00fcchteten, um die Reaktionen von NATO- und EU-Staaten oder die stark steigenden Energiepreise und Lebenshaltungskosten. Man k\u00f6nnte argumentieren, dass das wachsende Interesse von B\u00fcrger*innen an sicherheitspolitischen Fragen durch die breite mediale Debatte ausreichend bedient wird. Allerdings l\u00e4sst sich dieses Interesse auch nutzen, um \u00fcber partizipative Formate einen direkteren Einblick in die Sichtweisen der Bev\u00f6lkerung zu gewinnen \u2013 jenseits der Momentaufnahmen, die sich in Umfragen<\/a> spiegeln. Solche Formate werden nicht nur in Deutschland<\/a> auch im Bereich au\u00dfenpolitischer Themen eingesetzt. Dies geschieht bisher noch z\u00f6gerlich, was auch daran liegt, dass Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik traditionell als \u201eDom\u00e4ne\u201c der Exekutive gilt, in der B\u00fcrger*innenbeteiligung geradezu wie ein Fremdk\u00f6rper wirkt.<\/p>\n

Die breitere Partizipation in der Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik<\/a> ist immer mit einer Spannung konfrontiert: Anspr\u00fcche und Erwartungen internationaler Dritter \u2013 hier: befreundete und verb\u00fcndete Staaten oder auch internationale Organisationen und Institutionen der global governance<\/em> \u2013 m\u00fcssen vermittelt werden mit den Vorstellungen und Pr\u00e4ferenzen der einheimischen Bev\u00f6lkerung. Bis vor kurzem lagen diese Interessen weit auseinander: Die sogenannte \u201eZur\u00fcckhaltung\u201c der Deutschen insbesondere in der Sicherheitspolitik stand immer st\u00e4rker im Kontrast zu den gestiegenen Erwartungen der Partner*innen<\/a>, die ein gr\u00f6\u00dferes deutsches Engagement international, gar eine F\u00fchrungsrolle in Europa forderten. Auch um diese Kluft zu bearbeiten<\/a>, stie\u00df 2014 der damalige Au\u00dfenminister Steinmeier neben einem internen Reformprozess und dem Gespr\u00e4ch mit (ausl\u00e4ndischen) Fachkreisen auch einen Dialogprozess mit B\u00fcrger*innen an. Dieser wird seitdem \u2013 h\u00e4ufig wenig \u00f6ffentlich wie akademisch beachtet \u2013 in unterschiedlichen Formaten fortgesetzt<\/a>, beispielsweise einer allj\u00e4hrlichen B\u00fcrgerwerkstatt im AA in Berlin.<\/p>\n

Warum B\u00fcrger*innenbeteiligung strategisch wichtig ist<\/h2>\n

W\u00e4hrend bereits l\u00e4nger feststand<\/a>, dass eine NSS entwickelt<\/a> werden sollte, haben sich die Vorzeichen dieses Prozesses nun radikal ver\u00e4ndert. Es geht nicht mehr nur um die Niederschrift strategischer Leitlinien, die sich der breiten Bev\u00f6lkerung oft eher als abstrakter Jargon darstellt. Vielmehr geht es nun um sehr konkrete Kurs\u00e4nderungen, f\u00fcr die einige Weichen schon \u2013 mehr oder weniger unfreiwillig \u2013 durch \u00fcberw\u00e4ltigende Ereignisse gestellt wurden. Nun ist die Einbindung des Demos in die Entwicklung der NSS geplant \u2013 und das in einer Zeit, in der sich die Bev\u00f6lkerung laut einer Sonderumfrage der K\u00f6rberstiftung<\/a> im M\u00e4rz 2022 mit deutlichen 67% (gegen\u00fcber 45% noch im September 2021) daf\u00fcr aussprach, dass Deutschland nachhaltig in internationalen Krisen engagiert sein sollte. Es scheint fast so, als habe sich nicht nur ein relativ breiter Elitenkonsens in rasantem Tempo formiert, sondern als k\u00f6nnten sich auch gr\u00f6\u00dfere Teile der Gesellschaft eine deutlich \u201erobustere\u201c Rolle Deutschlands in der Welt vorstellen. Dies d\u00fcrfte die geplanten Partizipationsformate in einer Hinsicht leichter machen: Ein grunds\u00e4tzlicher und harter Dissens bez\u00fcglich der sensiblen Frage milit\u00e4rischen Engagements ist unter dem Eindruck des russischen Einmarschs in die Ukraine nicht mehr zu erwarten \u2013 zumindest vorerst.<\/p>\n

Dennoch: Eine Einbindung der B\u00fcrger*innen und eine m\u00f6glichst kontroverse Debatte mit ihnen sind gerade angesichts der Kehrtwende und der scheinbaren Einigkeit wichtiger denn je. Denn sobald die akute Gefahr gebannt scheint, der Krieg in mediale Vergessenheit ger\u00e4t oder auch sich in (finanziellen) Belastungen konkret und nachhaltig im Alltag niederschl\u00e4gt, mag die gegenw\u00e4rtige Zustimmung wieder schwinden. Zudem sollte in einer Demokratie auch die Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik nicht schlicht auf einem oberfl\u00e4chlichen Konsens beruhen oder gar mit Verweis auf moralische Kategorien<\/a> den Streit \u00fcber Ziele und Ma\u00dfnahmen beenden, bevor er begonnen wurde. Im Feld der Sicherheit muss eine harte Kontroverse m\u00f6glich sein, wenn sie den Anspruch hat, demokratisch gestalt- und legitimierbar zu sein. Dabei sollten gerade Gespr\u00e4chsformate mit den B\u00fcrger*innen nicht den Anschein erwecken, es handele sich um Versuche, ex post<\/em> Zustimmung f\u00fcr bereits gefasste Schl\u00fcsse zu gewinnen, mithin um ein legitimatorisches Feigenblatt<\/a>. Sie k\u00f6nnen auch f\u00fcr die Politik eine sinnvolle Form der Begegnung darstellen, in der jenseits statischer und wenig aussagekr\u00e4ftiger Umfragewerte eine Vielfalt an Perspektiven und Meinungen aus der Bev\u00f6lkerung zu sicherheitspolitischen Fragestellungen direkt erfahrbar werden. Damit Dialog- und Beteiligungsformate jedoch einen tats\u00e4chlichen Beitrag in der demokratischen Gestaltung von Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik leisten k\u00f6nnen \u2013 und nicht als PR-Events wahrgenommen werden oder im schlimmsten Fall sogar Legitimit\u00e4tsdefizite vergr\u00f6\u00dfern \u2013, sind einige Erkenntnisse aus der Forschung zu Deliberation und Partizipation zentral.<\/p>\n

Lessons Learned? <\/em>Was gute B\u00fcrger*innenbeteiligung beachten sollte<\/h2>\n

Aus unseren Beobachtungen der Partizipationsprozesse in der deutschen Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik und anderen Politikfeldern<\/a> der letzten Jahre lassen sich folgende Empfehlungen ableiten, wenn die NSS-Erarbeitung mit ernsthaft verfolgten und politisch wirksamen Beteiligungsformaten flankiert werden soll:<\/p>\n

Erstens sollten B\u00fcrger*innen fr\u00fchzeitig, sprich: zu einem Zeitpunkt, an dem es tats\u00e4chlich noch etwas zu entscheiden gibt, in Politikprozesse eingebunden werden. Zentrale Voraussetzung daf\u00fcr ist auch die breite Information der Bev\u00f6lkerung dar\u00fcber, dass, wie und zu welchem Zweck eine solche Einbindung stattfindet. Bisher waren die Bewerbung des AA von und das mediale Echo um Beteiligungs- und Dialogformate eher schwach ausgepr\u00e4gt. Wenn dann Dialogveranstaltungen eher dem Vermitteln bereits gefasster Entschl\u00fcsse dienen, ist dies nicht nur in normativer Hinsicht bedenklich. Beteiligte merken auch deutlich, wenn ihre Stimme zwar geh\u00f6rt wird, aber f\u00fcr konkrete Entscheidungen folgenlos bleibt. Eine Kluft zwischen anf\u00e4nglichen Einflussvorstellungen und wahrgenommener Elitenautarkie k\u00f6nnte die Delegitimation der Politik weiter vertiefen. Stattdessen ist ferner eine Kommunikation mit den Teilnehmer*innen nach Abschluss von deren eigentlicher Arbeit zentral: Was passiert mit den Ergebnissen ihrer Diskussionen? Welche Empfehlungen wurden wie aufgegriffen, welche verworfen \u2013 und warum? Schlie\u00dflich m\u00fcssen die Arbeitsergebnisse der sehr kleinen Gruppe von B\u00fcrger*innen, je nach Zusammensetzung und Format der Beteiligung auch mini-public<\/em><\/a> genannt, ferner der gro\u00dfen, breiten \u00d6ffentlichkeit verf\u00fcgbar gemacht und an ihre Meinungs- und Willensbildung r\u00fcckgekoppelt werden.<\/p>\n

Die Aufh\u00e4ngung von Beteiligungsfragen in dem AA-Bereich \u201eStrategische Kommunikation\u201c \u2013 genauer: dem Referat 611 f\u00fcr \u201eB\u00fcrgerdialog und \u00d6ffentlichkeitsarbeit Inland: Au\u00dfenpolitik in Deutschland\u201c \u2013 steht dabei sinnbildlich daf\u00fcr, dass organisatorisch und kulturell noch einiges im Ministerium dem selbsterkl\u00e4rten Ziel<\/a> einer bedeutungsvollen Teilhabe von und einem Austausch \u201eauf Augenh\u00f6he\u201c mit B\u00fcrger*innen eher entgegensteht. Diese Einbindung mag zwar immer auch von strategischer Legitimationspolitik<\/a> motiviert sein \u2013 zumal wenn sie von der Politik und nicht von der Zivilgesellschaft betrieben<\/a> wird \u2013, aber ihr Potenzial geht weit dar\u00fcber hinaus: Durch Beteiligungsformate kann das Bewusstsein von B\u00fcrger*innen gesch\u00e4rft werden, dass politische Entscheidungen gerade in der Au\u00dfenpolitik von hoher Komplexit\u00e4t und von zahlreichen Dilemmata gepr\u00e4gt sind. Die Inklusion von weiteren Perspektiven aus der Bev\u00f6lkerung kann insgesamt zur Vielfalt der gesellschaftlichen Wissensproduktion beitragen. B\u00fcrger*innen k\u00f6nnen sich m\u00f6glicherweise auch st\u00e4rker als Subjekte von Sicherheit begreifen als lediglich die Objekte einer staatlichen Schutzverantwortung. Gerade der \u201eResilienz\u201c-Diskurs, der in der Sicherheitspolitik westlicher Staaten im letzten Jahrzehnt prominent geworden ist und sich auch im letzten deutschen Wei\u00dfbuch<\/a> zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr niederschl\u00e4gt, fordert ja die Mitverantwortung von B\u00fcrger*innen f\u00fcr ihre Sicherheit in der Gesellschaft. Es ist zweifelhaft, ob dies bei vielen angekommen ist. Auch dies spricht f\u00fcr mehr Formate von B\u00fcrger*innenbeteiligung in der Sicherheitspolitik.<\/p>\n

Will man in dem Sinne ernsthaft Partizipation organisieren, dann muss diese zweitens substantiell sein. Das bedeutet einerseits, dass die an B\u00fcrger*innen gestellten Fragen hinreichend konkret sein sollten, so dass sich tats\u00e4chlich inhaltliche Positionen und Empfehlungen entwickeln lassen, die \u00fcber Gemeinpl\u00e4tze hinausgehen. Andererseits legt die wissenschaftliche Literatur zu deliberativen Formaten nahe, dass politische F\u00fchrungspersonen durchaus mutiger sein sollten in der Wahl der Diskussionsthemen. Gerade unbequeme oder (ethisch) heikle Streitfragen<\/a> eignen sich dazu, in solchen Foren ausgetragen zu werden. Eben solche Entscheidungsprozesse bed\u00fcrfen eines hohen Grades an Legitimit\u00e4t, der durch deliberative Prozesse gewonnen werden kann \u2013 und in den meisten F\u00e4llen gehen die B\u00fcrger*innen aus solchen Formaten mit relativ gro\u00dfer Einigkeit<\/a>.<\/p>\n

Damit sie dies leisten k\u00f6nnen, erfordert die Anlage solcher Formate auch ein Eingest\u00e4ndnis \u00fcber die Unaufl\u00f6sbarkeit bestimmter Widerspr\u00fcchlichkeiten in der internationalen Politik. Zielkonflikte in eine Richtung zu entscheiden und vor dem Hintergrund von Mittelknappheit Priorit\u00e4ten setzen zu m\u00fcssen \u2013 dies ist der Kern von Strategiebildung<\/a>. Angesichts internationaler Umw\u00e4lzungen, zuweilen auch nationaler Fehlwahrnehmungen, unterliegen derartige Richtungsentscheidungen aber einem demokratischen \u00dcberpr\u00fcfungsimperativ. Partizipativen Formaten k\u00f6nnen in der stetigen Evaluation und Weiterentwicklung<\/a> zugunsten einer nachhaltigen Strategie ebenfalls eine wichtige Rolle zukommen.<\/p>\n

B\u00fcrger*innenbeteiligung zur Regel werden lassen<\/h2>\n

Schlie\u00dflich sollte B\u00fcrger*innenbeteiligung entschiedener in die Aushandlung von Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik integriert werden, wenn sie eine demokratisierende und legitimierende Funktion erf\u00fcllen soll. Zum einen erfordert dies ein grunds\u00e4tzliches Bekenntnis zu Beteiligungsformaten als regelm\u00e4\u00dfigem Bestandteil des Meinungs- und Willensbildungsprozesses. Dann geht es nicht um einmalige, sondern stetige Einbindung von B\u00fcrger*innen. Zum anderen ist solch ein \u201epartizipatives Mainstreaming\u201c nur dann vorstellbar, wenn direkte Teilhabe strategisch, strukturell und institutionell verankert und mit entsprechenden personellen wie finanziellen Kapazit\u00e4ten hinterlegt wird. Beispielsweise verursacht die im NSS-Prozess erstmalig zur Anwendung kommende Zufallsauswahl der B\u00fcrger*innen erhebliche Kosten, ist aber wohl eine wichtige Lehre aus wenig repr\u00e4sentativen AA-Beteiligungsveranstaltungen in der Vergangenheit. Generell m\u00fcssten die Prozesse wissenschaftlich begleitet und kritisch evaluiert werden, d.h. unabh\u00e4ngig von den Organisationen, die selbst die Formate entwickeln und anbieten. In anderen Politikfeldern<\/a> und Ministerien<\/a> ist eine derartig professionalisierte Beteiligung schon einge\u00fcbt, ja regelrecht selbstverst\u00e4ndlich geworden. Lernprozesse zwischen Ministerien w\u00e4ren deshalb denkbar und w\u00fcnschenswert.<\/p>\n

Eine fr\u00fchere, entschiedenere, substantiellere B\u00fcrger*innenbeteiligung in der Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik passt einerseits in das Programm der derzeitigen Regierungskoalition, die Partizipation zumindest in anderen Politikfeldern st\u00e4rken m\u00f6chte<\/a>. Andererseits entspricht sie auch dem Geiste der ebenfalls im Koalitionsvertrag<\/a> verankerten feminist foreign policy<\/em><\/a> mit ihrer Betonung inklusiver und partizipativer Diplomatie. Zwar bezieht sich dieser Ansatz gew\u00f6hnlich nur auf das Verh\u00e4ltnis zu B\u00fcrger*innen dritter Staaten. Eine auch nach innen st\u00e4rker auf Teilhabe und Beteiligung setzende Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik w\u00fcrde dieses moderne Leitmotiv konsequent weiterdenken.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Nachdem Bundestag und Bundesrat ein Sonderverm\u00f6gen in H\u00f6he von 100 Milliarden Euro \u201ef\u00fcr eine leistungsstarke Bundeswehr\u201c beschlossen haben, beginnt sich die von Bundeskanzler Olaf Scholz ausgerufene Zeitenwende in der deutschen Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik in Reaktion auf den russischen Einmarsch in die Ukraine zu materialisieren. Auch der \u00fcber Jahrzehnte konstatierte und oftmals lamentierte Mangel einer breiten sicherheitspolitischen Debatte scheint damit schlagartig beseitigt. Inmitten des derzeitigen \u00f6ffentlichen Schlagabtausches soll nun die Nationale Sicherheitsstrategie entwickelt werden \u2013 und zwar unter Beteiligung von B\u00fcrger*innen. 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