{"id":13043,"date":"2022-01-17T17:11:39","date_gmt":"2022-01-17T16:11:39","guid":{"rendered":"https:\/\/blog.prif.org\/fluechtlingsschutz-muss-grenzschutz-weichen-zum-vorschlag-der-eu-kommission-zur-reform-des-schengen-systems\/"},"modified":"2022-01-17T17:11:39","modified_gmt":"2022-01-17T16:11:39","slug":"fluechtlingsschutz-muss-grenzschutz-weichen-zum-vorschlag-der-eu-kommission-zur-reform-des-schengen-systems","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/blog.prif.org\/en\/2022\/01\/17\/fluechtlingsschutz-muss-grenzschutz-weichen-zum-vorschlag-der-eu-kommission-zur-reform-des-schengen-systems\/","title":{"rendered":"Fl\u00fcchtlingsschutz muss Grenzschutz weichen: Zum Vorschlag der EU-Kommission zur Reform des Schengen-Systems"},"content":{"rendered":"

Im Dezember legte die EU-Kommission einen Gesetzentwurf<\/a> zur Reform des Schengen-Systems vor. Was auf den ersten Blick die Grenzkontrollen im Rahmen des Schengener Grenzkodexes harmonisieren soll, k\u00f6nnte zur weiteren Erosion der Menschenrechte an den EU-Au\u00dfengrenzen beitragen. Die Mitgliedstaaten werden prim\u00e4r mit Ma\u00dfnahmen ausgestattet, die auf Abschreckung und Verhinderung von Asylverfahren ausgerichtet sind. Dies untergr\u00e4bt letztlich das normative Fundament der Union.<\/strong><\/p>\n

Der Schengener Grenzkodex befindet sich nicht erst seit der Corona-Pandemie in einer systemischen Krise: Bereits in Folge der Migrationsbewegungen nach Europa ab 2015 und dem darauf folgenden Zusammenbruch des Dublin-Systems<\/a> hatten gleich mehrere Mitgliedstaaten auf die Wiedereinf\u00fchrung von Binnengrenzkontrollen gesetzt, um Sekund\u00e4rmigration, also die Weiterreise aus dem europ\u00e4ischen Erstankunftsland in andere Mitgliedstaaten, zu verhindern. Eigentlich soll das Zusammenspiel aus Dublin-III-Verordnung<\/a> und dem Eurodac-System<\/a> daf\u00fcr sorgen, dass sich nachpr\u00fcfen l\u00e4sst, in welchem EU-Mitgliedstaat Fl\u00fcchtende zuerst ankommen und wo demzufolge das Asylverfahren zu f\u00fchren ist. Doch die fehlende Einigung im Umgang mit steigenden Fl\u00fcchtlingszahlen und der Mangel an innereurop\u00e4ischer Solidarit\u00e4t f\u00fchrten zur Abkehr von den offenen Binnengrenzen. Durch den sogenannten \u201eKampf gegen den Terror<\/a>\u201c nach den Anschl\u00e4gen von Paris (2015), Br\u00fcssel (2016) und Berlin (2016) und die Ma\u00dfnahmen zur Bek\u00e4mpfung der Corona-Pandemie<\/a> folgten weitere massive Einschr\u00e4nkungen der Personenfreiz\u00fcgigkeit.<\/p>\n

Ein Rettungsversuch<\/h2>\n

Der am 14. Dezember 2021 vorgelegte Entwurf m\u00f6chte nun die Defizite des Schengen-Systems auf Kosten des Fl\u00fcchtlingsschutzes abschw\u00e4chen. Binnengrenzkontrollen sollen voraussetzungsvoller werden und den Mitgliedstaaten werden alternative Ma\u00dfnahmen an die Hand gegeben, deren Pr\u00fcfung der Wiedereinf\u00fchrung von Grenzkontrollen stets vorausgehen soll. Darunter fallen laut Entwurf etwa gezielte Polizeikontrollen, der Ausbau polizeilicher Zusammenarbeit und eine Reduktion der Grenz\u00fcbergangsstellen. Die Mitgliedstaaten werden also prim\u00e4r mit Ma\u00dfnahmen ausgestattet, die auf Abschreckung und Verhinderung von Einreise und Asylverfahren ausgerichtet sind.<\/p>\n

Als Anlass f\u00fcr diesen Vorsto\u00df nennt die Kommission die Covid-19-Pandemie, die zur Eind\u00e4mmung der Ausbreitung des Virus eine Kontrolle der Au\u00dfengrenzen notwendig gemacht h\u00e4tte. Weitere Ma\u00dfnahmen seien au\u00dferdem erforderlich, um die Au\u00dfengrenzen st\u00e4rker zu kontrollieren, damit Situationen verhindert werden k\u00f6nnen, \u201ein denen Migranten f\u00fcr politische Zwecke instrumentalisiert werden<\/a>\u201c. Der Verweis auf die Situation an der EU-Au\u00dfengrenze zwischen Polen und Belarus ist eindeutig. Dass die Instrumentalisierung nur funktioniert, weil die EU ihre eigenen Rechtsnormen missachtet, bleibt hingegen unerw\u00e4hnt.<\/p>\n

Priorisierung des Grenzschutzes<\/h2>\n

Laut EU-Kommission seien die geplanten Neuerungen mit der \u201euneingeschr\u00e4nkte[n] Achtung der Grundrechte<\/a>\u201c vereinbar. Doch die Wiederherstellung eines funktionierenden Schengen-Raumes erfolgt anhand eines Kompetenzzuwachses der nationalen Exekutivkr\u00e4fte, der Militarisierung der Grenzen und einer Einschr\u00e4nkung des Fl\u00fcchtlingsschutzes. Gerade die vorgesehene Verl\u00e4ngerung der Registrierungsfrist um bis zu vier Wochen f\u00fchrt dazu, dass Fl\u00fcchtende in Zwischenstadien verharren m\u00fcssen, wie derzeit an der Grenze zwischen Polen und Belarus<\/a>. Gem\u00e4\u00df EU-Recht muss bisher innerhalb von maximal zehn Tagen eine Registrierung von Gefl\u00fcchteten nach dem Grenz\u00fcbertritt erfolgen. In der Vergangenheit wurden immer wieder F\u00e4lle bekannt, in denen Mitgliedstaaten dieses Zeitfensterdazu nutzten, um Grundrechte zu verwehren<\/a> oder Gefl\u00fcchtete zu inhaftieren<\/a>.<\/p>\n

Die Ausweitung der Registrierungsfrist wird m\u00f6glich durch das Instrument der Fiktion der Nichteinreise<\/a>. Dies illustriert, \u00fcber welche Umwege die EU versucht, eigene Grundrechte au\u00dfer Kraft zu setzen. Das Instrument imaginiert, dass Personen im Grenzgebiet eine Grenze noch nicht \u00fcberschritten h\u00e4tten, um ihnen zentrale Grundrechte, die auf diesem Territorium gelten, vorzuenthalten. Au\u00dferdem sollen alle Asylantr\u00e4ge k\u00fcnftig an den Au\u00dfengrenzen bearbeitet werden. Diese Verlagerung der Bearbeitung von Asylverfahren wirft die Frage auf, wie etwa das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht (Art. 47 GrCh<\/a>) weiterhin gewahrt werden soll.<\/p>\n

Geplant sind auch Notverfahren f\u00fcr die R\u00fcckf\u00fchrungen und ein verst\u00e4rkter Einsatz der EU-Agenturen (Asylagentur der EU, Frontex und Europol). Frontex steht allerdings immer wieder wegen der Durchf\u00fchrung illegaler Pushbacks, einem Versto\u00df gegen Art. 18 der EU-Grundrechte-Charta und das in Art. 33 der Genfer Fl\u00fcchtlingskonvention verankerte Non-Refoulement-Gebot, auch Grundsatz der Nichtzur\u00fcckweisung genannt, in der Kritik<\/a>. Pushbacks bezeichnen die Zur\u00fcckdr\u00e4ngung fl\u00fcchtender Menschen vor oder unmittelbar nach dem Grenz\u00fcbertritt bevor ein Asylantrag gestellt werden konnte. Ohne eine Pr\u00fcfung des Asylgesuchs kann jedoch nicht ausgeschlossen werden, dass die Zur\u00fcckdr\u00e4ngung Verfolgung oder andere schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen im Herkunftsland zur Folge hat. Daher l\u00e4sst sich aus dem Non-Refoulement-Gebot das Recht auf individuelle Pr\u00fcfung eines Asylantrags ableiten.<\/p>\n

Bereits seit Anfang 2017 ist dokumentiert<\/a>, dass an den EU-Au\u00dfengrenzen solche illegalen Zur\u00fcckweisungen eingesetzt werden. Doch die EU hat diese massive Grundrechtsverletzung nicht etwa sanktioniert, sondern Frontex zunehmend mit Kompetenzen und Budget ausgestattet. Auch Kroatien kann bisher ungehindert Fl\u00fcchtende an der Grenze zur\u00fcckweisen und steht dennoch \u2013 oder deswegen<\/a>? \u2013 kurz vor der Aufnahme in den Schengen-Raum. Immerhin: Die neuesten Recherchen<\/a> \u00fcber Menschenrechtsverletzungen an der Grenze zwischen Kroatien und Bosnien-Herzegowina wurden zuletzt durch EU-Innenkommissarin Johansson scharf kritisiert<\/a>.<\/p>\n

Dichotomie des europ\u00e4ischen Grenzregimes<\/h2>\n

Die Genese des Schengen-Raums und die Entstehung des Gemeinsamen Europ\u00e4ischen Asylsystems (GEAS) sind eng miteinander verbunden, denn sie bedingen sich gegenseitig. Bereits im Ma\u00dfnahmenpapier f\u00fcr die Vorbereitung zur Abschaffung der Grenzkontrollen von 1989, dem sogenannten Palma-Dokument, betont die Koordinationsgruppe die Notwendigkeit von undurchl\u00e4ssigen Au\u00dfengrenzen. Die Abschottung nach au\u00dfen wird folglich auch zur Organisationslogik des sp\u00e4ter entstandenen GEAS<\/a>. Erst der Amsterdamer Vertrag f\u00fcgte 1997 die normative Dimension des Fl\u00fcchtlings- und Menschenrechtsschutz hinzu. Zwar geht bereits aus der Genfer Fl\u00fcchtlingskonvention die Verpflichtung hervor, auf die Voraussetzungen des Fl\u00fcchtlingsbegriffs (Art. 1 A Nr. 2 GFK<\/a>) zu \u00fcberpr\u00fcfen und nicht in Verfolgerstaaten aus- oder zur\u00fcckzuweisen (Art. 33 Abs. 1 GFK<\/a>, s. Anmerkung Nr. 4). Doch das Unionsrecht geht sogar einen Schritt weiter, indem es in Art. 18 der Grundrechtecharta ein Recht auf Asyl und in der sogenannten Qualifikationsrichtlinie (RL 2011\/95\/EU) einen Anspruch auf die Pr\u00fcfung des individuellen Asylgesuchs garantiert.<\/p>\n

Zwischen den beiden Polen von normativem Menschenrechts- und Fl\u00fcchtlingsschutz sowie protektionistischer Politik ergibt sich ein nicht aufzul\u00f6sendes Spannungsfeld, das die Probleme der politischen Integration demonstriert. Es entsteht, was Lavenex (2018) mit R\u00fcckgriff auf Nils Brunsson \u201eorganized hypocrisy<\/a>\u201c nennt. Der Begriff beschreibt die Diskrepanz zwischen dem proklamierten Selbstverst\u00e4ndnis<\/a> einer Wertegemeinschaft und gleichzeitiger Abschottungspolitik. Insbesondere seit 2015 vollziehe sich im GEAS \u201ethe continuous de-coupling between protective aspirations and protectionist policies\u201d (Lavenex 2018: 1196). Die im GEAS angelegten Instrumente des Fl\u00fcchtlingsschutzes verschwinden seitdem zunehmend.<\/p>\n

Ausblick<\/h2>\n

Sowohl der Schengener Grenzkodex als auch der Fl\u00fcchtlingsschutz stellen integrale Bestandteile der EU und ihres Fundaments dar. Doch bereits in der ersten Harmonisierungsphase des GEAS kritisierte der UNHCR<\/a> die Missachtung internationaler Standards und zu gro\u00dfe Differenzen bei der Umsetzung durch die Mitgliedstaaten. Dies wurde auch in der zweiten Harmonisierungsphase (2011\u20132013) nicht behoben. Stattdessen akzeptierte die EU die sich in nationaler Gesetzgebung vollziehende Abschottungspolitik und die Untergrabung der europarechtlichen Mindeststandards durch die Mitgliedstaaten. In Folge der 2015-2016 stark angestiegenen Migrationsbewegungen manifestierte sich diese Entwicklung schlie\u00dflich auch auf EU-Ebene. Der jetzt vorlegte Entwurf der Kommission weicht davon nicht ab und macht deutlich, dass die Wahrung zentraler Grundrechte in der Priorit\u00e4t unterhalb derer des freien Personen- und G\u00fcterverkehrs steht.<\/p>\n

W\u00e4hrend sich die Mitgliedstaaten im Management der Fluchtbewegungen 2015 noch uneins waren und humanit\u00e4re sowie rechtewahrende Ma\u00dfnahmen neben Abschottungstaktiken koexistierten, scheint man sich in der Sto\u00dfrichtung nun allerdings einig. Dadurch vollzieht sich jedoch keine zunehmende Integration des Politikfeldes, sondern vielmehr eine Formalisierung der De-Integration. Statt die Grenzkontrollen auf europ\u00e4ischer Ebene zu regeln, \u00fcberl\u00e4sst man es den Mitgliedstaaten, bilaterale Abkommen f\u00fcr die Zusammenarbeit zwischen ihren Polizeien zu vereinbaren Die Re-Nationalisierung der Grenzregime und die Aush\u00f6hlung der eigenen Mindeststandards im Fl\u00fcchtlingsrecht werden damit weiter fixiert.<\/p>\n

Der Schengener Grenzkodex wird somit verst\u00e4rkt zu einem Instrument der Migrationsgovernance, das die Schw\u00e4chen des Dublin-Systems auffangen soll. Statt das GEAS auf ein Fundament zu setzen, das Grundrechte wahrt und Migrationsmanagement gesamteurop\u00e4isch und solidarisch fasst, versucht man systemische Risse behelfsweise zu flicken. Beeintr\u00e4chtigungen der v\u00f6lkerrechtlichen Grunds\u00e4tze und des Selbstverst\u00e4ndnisses einer Wertegemeinschaft scheinen dabei als Kollateralsch\u00e4den verbucht zu werden.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Im Dezember legte die EU-Kommission einen Gesetzentwurf zur Reform des Schengen-Systems vor. Was auf den ersten Blick die Grenzkontrollen im Rahmen des Schengener Grenzkodexes harmonisieren soll, k\u00f6nnte zur weiteren Erosion der Menschenrechte an den EU-Au\u00dfengrenzen beitragen. Die Mitgliedstaaten werden prim\u00e4r mit Ma\u00dfnahmen ausgestattet, die auf Abschreckung und Verhinderung von Asylverfahren ausgerichtet sind. 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