{"id":13548,"date":"2019-05-16T09:56:35","date_gmt":"2019-05-16T07:56:35","guid":{"rendered":"https:\/\/blog.prif.org\/vorhaenge-auf-manuskripte-weg-symbole-macht-und-wandel-im-un-sicherheitsrat\/"},"modified":"2019-05-16T09:56:35","modified_gmt":"2019-05-16T07:56:35","slug":"vorhaenge-auf-manuskripte-weg-symbole-macht-und-wandel-im-un-sicherheitsrat","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/blog.prif.org\/en\/2019\/05\/16\/vorhaenge-auf-manuskripte-weg-symbole-macht-und-wandel-im-un-sicherheitsrat\/","title":{"rendered":"Vorh\u00e4nge auf, Manuskripte weg: Symbole, Macht und Wandel im UN-Sicherheitsrat"},"content":{"rendered":"

Handlungswille, Bestimmtheit und Transparenz sind die Signale, die Deutschland insbesondere w\u00e4hrend der Zeit seines Vorsitzes im UN-Sicherheitsrat in diesem April aussenden wollte. Ist dies nur eine kreative, aber wirkungslose Reaktion auf die formale Machtlosigkeit, die Deutschland als nicht-st\u00e4ndigem Sicherheitsratsmitglied ohne Vetorecht so h\u00e4ufig attestiert wird? Oder bergen auch Gesten Potential f\u00fcr Wandel, und zwar nicht nur in der Bearbeitung tagesaktueller weltpolitischer Probleme, sondern auch in der Struktur dieses Gremiums, dessen Reform seit fast drei Jahrzehnten immer wieder, jedoch ohne Ergebnis, diskutiert wird?<\/strong><\/p>\n

Im April leitete Deutschland den Sicherheitsrat den Vereinten Nationen. In seiner kurzen Amtszeit hatte der neue Vorsitzende bereits f\u00fcr produktive Irritation<\/a> und f\u00fcr Schmunzeln<\/a> gesorgt: In einer Sitzung forderte Botschafter Christoph Heusgen die Kollegen auf, die vorbereiteten Stellungnahmen zur Seite zu legen und konkrete Schritte mit Blick auf die Situation im Gaza-Streifen zu diskutieren; er stellte demonstrativ eine gro\u00dfe Sanduhr auf den Tisch, die die Redner disziplinieren soll; und er zog die Vorh\u00e4nge auf und lie\u00df Tageslicht in den Sitzungssaal, von dem viele nicht einmal wussten, dass er Fenster hat. Die Symbolik ist unmissverst\u00e4ndlich \u2013 Handlungswille, Bestimmtheit und Transparenz sind die Signale, die Deutschland insbesondere w\u00e4hrend der Zeit seines Vorsitzes in diesem April aussenden will. Ist dies nur eine kreative, aber wirkungslose Reaktion auf die formale Machtlosigkeit, die Deutschland als nicht-st\u00e4ndigem Sicherheitsratsmitglied ohne Vetorecht so h\u00e4ufig attestiert wird? Oder bergen solche Gesten Potential f\u00fcr Wandel, und zwar nicht nur in der Bearbeitung tagesaktueller weltpolitischer Probleme, sondern auch in der Struktur dieses Gremiums, dessen Reform seit fast drei Jahrzehnten immer wieder, jedoch ohne Ergebnis, diskutiert wird?<\/p>\n

Ich will hier nicht Deutschlands inhaltliche Agenda<\/a> f\u00fcr die zweij\u00e4hrige Mitgliedschaft, die im Januar begann, kommentieren, sein Streben nach einem st\u00e4ndigen (deutschen oder europ\u00e4ischen) Sitz bewerten oder die Erfolgsaussichten der unterschiedlichen Reformmodelle einsch\u00e4tzen. Vielmehr geht es mir darum, aus dem breiten theoretischen Spektrum der Internationalen Beziehungen einige Ansatzpunkte herauszugreifen, um mich der Frage nach den M\u00f6glichkeiten des Wandels im Sicherheitsrat zu n\u00e4hern und sowohl das Ausbleiben von Wandel zu verstehen als auch Optionen zu identifizieren, die ihn m\u00f6glich machen k\u00f6nnten. Dabei konzentriere ich mich auf zwei Aspekte: die Ausdifferenzierung des Macht- und des Wandelbegriffs sowie die Herleitung von Bedingungen f\u00fcr Wandel aus der Institutionen- und aus der Normenforschung.<\/p>\n

Auf den ersten Blick macht die theoretische Komplexit\u00e4t und Vielfalt, derer sich die Internationalen Beziehungen heute zurecht r\u00fchmen k\u00f6nnen, vor dem Sicherheitsrat halt: Der Realismus<\/a> erkl\u00e4rt uns befriedigend, dass und warum die st\u00e4ndigen Mitglieder (P5) genauso wenig auf ihr Vetorecht verzichten wie auf ihre Nuklearwaffen, warum sie dieses Veto nutzen, um in bestimmten Situationen kollektives Handeln zu verhindern, und dass die bisherigen Reformbem\u00fchungen an Machtrivalit\u00e4ten gescheitert sind, ja scheitern mussten. Vor dem Hintergrund des realistischen Paradigmas ist weder die herausragende Verantwortung f\u00fcr den Frieden \u00fcberraschend, die die Siegerm\u00e4chte des Zweiten Weltkrieges dem Sicherheitsrat, und damit sich selbst, zuschrieben \u2013 noch das regelm\u00e4\u00dfige eklatante Versagen des Organs bei der Wahrnehmung seiner Verantwortung. Und doch greift diese Betrachtungsweise, die im \u00dcbrigen auch die \u00f6ffentliche Diskussion um Sicherheitsratsbelange dominiert, aus verschiedenen Gr\u00fcnden zu kurz.<\/p>\n

Die untersch\u00e4tzte Macht von Diskursen<\/h2>\n

Sie basiert erstens auf einem verengten Verst\u00e4ndnis von Macht als Macht zur Durchsetzung staatlicher Interessen (wiederum verengt auf ihre materielle Dimension) und vernachl\u00e4ssigt die institutionelle und produktive Macht des Sicherheitsrates und seiner Mitglieder. Die institutionelle Macht speist sich aus der Autorit\u00e4t des Organs und seinen umfassenden Kompetenzen in der Aufrechterhaltung und Wiederherstellung des Friedens. So dramatisch und fatal jede einzelne Situation ist, in der bestimmte Mitgliedsstaaten den Sicherheitsrat an der Aus\u00fcbung seiner friedenswahrenden Kompetenzen hindern, so geboten scheinen mir dennoch zwei Hinweise. Wichtig ist zun\u00e4chst, dass der Sicherheitsrat ein deutlich komplexeres institutionelles Gebilde<\/a> ist als der Dauerfokus auf seine f\u00fcnf st\u00e4ndigen Mitglieder suggeriert. Denn er umfasst neben diesen auch die nicht-st\u00e4ndigen Mitglieder, deren Stimmen f\u00fcr die Entscheidungsfindung ebenfalls unerl\u00e4sslich sind, und ist, in verschiedenen Formaten, zug\u00e4nglich f\u00fcr die \u00fcbrigen Mitglieder der UN. Au\u00dferdem ist <\/em>der Sicherheitsrat trotz der f\u00fcr ihn konstitutiven institutionellen Ungleichheit<\/a> in der Lage, seine Kompetenzen routinem\u00e4\u00dfig wahrzunehmen: Er tritt zu Beratungen zusammen, verabschiedet Resolutionen, die Konfliktparteien zur Einstellung gewaltsamer Handlungen auffordern, verh\u00e4ngt Sanktionen gegen normbrechende Staaten, setzt Straftribunale gegen Kriegsverbrecher ein, und er mandatiert die Friedensmissionen.<\/p>\n

All dies sind Ausdr\u00fccke der produktiven Macht, welche allerdings neben den genannten konkreten und nicht selten auch sichtbaren und f\u00fchlbaren Ma\u00dfnahmen eine weitere, und gerade mit Blick auf den Wandel wesentliche, Komponente hat: den Diskurs. Nicht nur mit seinen Entschlie\u00dfungen, sondern auch mit seinen Diskussionen stiftet der Sicherheitsrat Bedeutungen. Er fungiert als Ort der Kontestation<\/a>, an dem seine Mitglieder kontinuierlich Begriffe, wie beispielsweise Verantwortung<\/a>, neu definieren oder ihr Verst\u00e4ndnis davon erweitern, was eine Bedrohung internationalen Friedens darstellt, wenn sie darin massive Menschenrechtsverletzungen<\/a>, den Klimawandel<\/a> oder die Sicherheit von Individuen<\/a> einschlie\u00dfen. Damit entwickelt er nicht blo\u00df seine Zust\u00e4ndigkeiten fort und schafft, durch Handeln oder Nicht-Handeln, materielle Konsequenzen, sondern er ver\u00e4ndert damit zugleich das normative Fundament des internationalen Systems. Dieses Fundament wiederum strukturiert zuk\u00fcnftige Handlungen \u2013 des Sicherheitsrates selbst, aber auch anderer Akteure.<\/p>\n

Nichtstaatliche Akteure gewinnen Einfluss<\/h2>\n

Zweitens gilt es zu sehen, dass sich auch im Sicherheitsrat \u2013 wenn auch unterhalb der Schwelle der Ver\u00e4nderung seiner Mitgliedschaft und der Stimmrechte \u2013 dennoch stetig, wenn auch inkrementell<\/a>, institutioneller Wandel<\/a> vollzieht. Die wichtigste Ver\u00e4nderung ist die zaghafte, aber doch voranschreitende \u00d6ffnung dieses klassisch zwischenstaatlichen Organs f\u00fcr nicht-staatliche Akteure und f\u00fcr Nicht-Mitglieder. Sie zeigt sich zum einen im sogenannten Arria-Format<\/a>, nach dem sich der Sicherheitsrat in einer informellen Sitzung von eingeladenen Expert\/innen, den Vertretern anderer Mitgliedsstaaten oder internationaler Organisationen zu bestimmten Themen briefen lassen kann. Zum anderen zeigt sie sich im regelm\u00e4\u00dfigen Austausch der Vorsitzenden und anderer Mitglieder des Sicherheitsrates mit Nicht-Regierungsorganisationen<\/a>.<\/p>\n

Seit das Gremium Mitte der 1990er Jahre begonnen hat, seine Arbeitsmethoden und Entscheidungsfindungspraktiken<\/a> regelm\u00e4\u00dfig zu thematisieren, sind noch mehr institutionelle Innovationen erkennbar: Zu den kleineren z\u00e4hlt dabei die tagesaktuelle \u00f6ffentliche Bereitstellung von Stellungnahmen, Vermerken und Tagesordnungen, die durch das Internet m\u00f6glich gemacht wurde; zu den gr\u00f6\u00dferen die Zirkulation von Dokumenten im Entwurfsstadium an Nicht-Mitglieder und das generelle Bem\u00fchen, anderen UN-Mitgliedsstaaten und der \u00d6ffentlichkeit zeitnah relevante Informationen \u00fcber seine unmittelbaren oder von ihm mandatierten Aktivit\u00e4ten wie Sanktionen oder Friedensoperationen bereitzustellen. Ein Treiber weiterer Ver\u00e4nderungen ist die von der Schweiz angef\u00fchrte \u201eAccountability, Coherence, Transparency<\/a>\u201c-Gruppe, die sich u. a. daf\u00fcr einsetzt, dass sich die st\u00e4ndigen Mitglieder zur Zur\u00fcckhaltung beim Vetogebrauch selbstverpflichten und dass die Inklusivit\u00e4t bei der Entscheidungsfindung weiter erh\u00f6ht wird. In diesem Kontext sehe ich auch die eingangs erw\u00e4hnten Aktionen Deutschlands: Ohne Mitglied dieser aus 27 mittleren und kleineren Staaten bestehenden Gruppe zu sein, hat sich die Bundesrepublik im Rahmen ihrer Mitgliedschaft im Sicherheitsrat als Unterst\u00fctzer der Gruppenziele positioniert, und zwar sowohl durch das erkl\u00e4rte Ziel, die Konfliktpr\u00e4vention zu st\u00e4rken als auch durch die Transparenzsymbolik.<\/p>\n

Normen k\u00f6nnen sich \u00e4ndern<\/h2>\n

Drittens, und abschlie\u00dfend, will ich unter R\u00fcckgriff auf Erkenntnisse aus der Normenforschung<\/a> skizzieren, wie Wandel auch in der grunds\u00e4tzlichen Reformfrage nach der Zusammensetzung des Sicherheitsrates und der Beanspruchung des Vetorechts m\u00f6glich sein k\u00f6nnte. Die Situation im Sicherheitsrat, gepr\u00e4gt von scheinbar un\u00fcberwindbaren Machtinteressen, mag ein Extremfall sein \u2013 ein Einzelfall ist sie jedoch nicht. Genau an solchen hard cases<\/em> aus dem Sicherheitsbereich hat die Normenforschung mehrfach gezeigt, dass staatliche Interessen redefiniert<\/a> werden k\u00f6nnen, dass Angemessenheitserw\u00e4gungen<\/a> staatliches Handeln ebenso motivieren k\u00f6nnen wie handfeste materielle Interessen und dass Staaten durchaus f\u00fcr normative Argumente<\/a> zug\u00e4nglich sind. Das mag zumindest mit Blick auf einige der st\u00e4ndigen Mitglieder derzeit wie blanker Hohn klingen. Und doch k\u00f6nnen wir aus der Normenforschung nicht nur einen grunds\u00e4tzlichen Optimismus sch\u00f6pfen, dass normativer Wandel m\u00f6glich ist, sondern auch destillieren, welche Faktoren daf\u00fcr notwendig sind \u2013 wodurch wiederum offenkundig wird, dass viele dieser Faktoren im Fall des Sicherheitsratsreform fehlen und gezielt hergestellt werden m\u00fcssten.<\/p>\n

Zwar gibt es durchaus Normunternehmer<\/a>, wie die unterschiedlichen Staatengruppen, die sich f\u00fcr verschiedene Reformmodelle eingesetzt haben und es heute weiterhin tun. Doch hier fehlt es bereits an Einigkeit in den Positionen und folgerichtig auch an einer gemeinsamen Strategie. Besonders augenf\u00e4llig ist jedoch das Fehlen einer zivilgesellschaftlichen Kampagne<\/a>. Einzelne Pro-Reform-Initiativen gibt es durchaus, z. B. Elect the Council<\/a> \u2013 eine Breitenwirkung ist jedoch nicht zu erkennen, was sicherlich auch an der Nicht-Beteiligung zivilgesellschaftlicher Gatekeeper<\/a> liegt. Wo wiederum Gatekeeper wie Human Rights Watch und Amnesty International beteiligt sind, wie in der NGO Working Group on the Security Council<\/a>, sind substanzielle Erfolge bei der Platzierung einiger Themen (etwa Kinder in bewaffneten Konflikten) und prozedurale Erfolge bei der F\u00f6rderung regelm\u00e4\u00dfigen Austausches mit der Zivilgesellschaft zu verzeichnen \u2013 doch die strukturelle Reform des Sicherheitsrates ist nicht auf deren Agenda.<\/p>\n

Zivilgesellschaftlicher Druck ist notwendig<\/h2>\n

Das Fehlen zivilgesellschaftlicher Normunternehmerschaft hat weitreichende Folgen f\u00fcr drei weitere Faktoren: Framing, sozialer Druck und \u00dcberzeugung. So ist die Debatte um die Zusammensetzung des Sicherheitsrates stark durch das Argument der mangelnden Repr\u00e4sentativit\u00e4t im Lichte heutiger Machtverh\u00e4ltnisse gepr\u00e4gt \u2013 was es allerdings br\u00e4uchte, w\u00e4re eine emotionalisierende und ethische Neuausrichtung<\/a> dieses Diskurses. Obwohl die P5 sehr wohl unter sozialem Druck stehen, ist dies vor allem punktuell aufgrund ihrer Entscheidungsunf\u00e4higkeit in konkreten Situationen der Fall. Hingegen hat der Druck, strukturelle Ver\u00e4nderungen zuzulassen, im Laufe der Jahrzehnte und insbesondere nach dem Scheitern der letzten vielversprechenden Reformbem\u00fchung Mitte der 2000er Jahre aufgrund von Resignation nachgelassen. \u00dcberzeugung<\/a> w\u00fcrde ein institutionelles Setting voraussetzen, das einen rationalen Diskurs erm\u00f6glicht. Solch ein Setting ist zwar auch in dieser Angelegenheit denkbar \u2013 doch um Wandel zu bef\u00f6rdern und die Sicherheitsratsreform wieder salient<\/a> werden zu lassen, muss ein neuer, professionell und idealerweise zivilgesellschaftlich koordinierter Reformanlauf nach dem Modell bisheriger erfolgreicher Kampagnen genommen werden.<\/p>\n

Dieser Beitrag ist zuerst am 25. April auf dem neuen Blog der Deutschen Vereinigung f\u00fcr Politikwissenschaft (DVPW Blog<\/a>) erschienen. Wir danken f\u00fcr die \u00dcbernahme und die Zweitverwertung.<\/div><\/div>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Handlungswille, Bestimmtheit und Transparenz sind die Signale, die Deutschland insbesondere w\u00e4hrend der Zeit seines Vorsitzes im UN-Sicherheitsrat in diesem April aussenden wollte. Ist dies nur eine kreative, aber wirkungslose Reaktion auf die formale Machtlosigkeit, die Deutschland als nicht-st\u00e4ndigem Sicherheitsratsmitglied ohne Vetorecht so h\u00e4ufig attestiert wird? 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