{"id":14421,"date":"2025-11-18T14:01:48","date_gmt":"2025-11-18T13:01:48","guid":{"rendered":"https:\/\/blog.prif.org\/?p=14421"},"modified":"2025-11-20T11:16:23","modified_gmt":"2025-11-20T10:16:23","slug":"der-globale-pandemievertrag-kann-eine-regelbasierte-ordnung-auch-ohne-die-usa-gelingen","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/blog.prif.org\/en\/2025\/11\/18\/der-globale-pandemievertrag-kann-eine-regelbasierte-ordnung-auch-ohne-die-usa-gelingen\/","title":{"rendered":"Der Globale Pandemievertrag \u2013 Kann eine regelbasierte Ordnung auch ohne die USA gelingen?"},"content":{"rendered":"

Im Mai 2025 haben die 194 Mitgliedsstaaten der Weltgesundheitsorganisation (WHO) einen globalen Pandemievertrag beschlossen, der eine effektivere und gerechtere globale Antwort auf zuk\u00fcnftige Pandemien erm\u00f6glichen soll. Die WHO feiert das als gro\u00dfen Erfolg. Grund f\u00fcr die Euphorie ist auch, dass ein Vertrag beschlossen wurde, obgleich die USA ihre Verhandlungsdelegation mit dem Amtsantritt Donald Trumps als US-Pr\u00e4sident abzogen und ihren Austritt aus der WHO verk\u00fcndeten. Die gro\u00dfe Herausforderung steht noch bevor, denn der Vertrag weist weiterhin offene Fragen auf und muss von mindestens 60 Staaten ratifiziert werden, um in Kraft zu treten. Doch vielleicht zeigt der Pandemievertrag Wege auf, wie Multilateralismus ohne die USA gelingen kann.<\/strong><\/p>\n

Nach mehr als drei Jahren Verhandlung \u00fcberraschte der von der WHO (s. Infobox) eingesetzte International Negotiating Body (INB) im Fr\u00fchjahr 2025 alle Beobachter mit der Einigung auf einen globalen Pandemievertrag. Dieser verfolgt das Ziel, die weltweite Antwort auf eine kommende Pandemie effektiver und gerechter zu gestalten und ist der erste globale Vertrag dieser Art.1<\/a><\/sup> Zwar h\u00e4tte er bereits im April 2024 vorliegen sollen, dennoch gilt die Einigung als gro\u00dfer Erfolg f\u00fcr die WHO. Inzwischen haben die 194 WHO-Mitgliedsstaaten im Rahmen der 78. Word Health Assembly (WHA), der Mitgliederversammlung der WHO, den Vertrag am 20. Mai 2025 angenommen.2<\/sup><\/a> Von den UN-Mitgliedern ist nur Liechtenstein nicht dabei sowie die USA, die ihren Austritt aus der WHO verk\u00fcndet haben.<\/p>\n

WHO<\/div>
Ziel der Weltgesundheitsorganisation \u00ad(World\u00ad Health Organisation, WHO), einer Sonder\u00adorganisation der Vereinten Nationen, ist es, weltweit gleiche Chancen auf gesundes Leben zu schaffen. Sie z\u00e4hlt 194 Mitgliedsstaaten und \u00fcber 8000 Mitarbeitende. Derzeit wird sie von Generaldirektor Dr. T. Ghebreyesus geleitet. Neben lokalen Projekten f\u00fcr die Gesundheitsinfrastruktur und des Gesundheitsbewusstseins ist die Ausrufung eines globalen Gesundheitsnotstands (PHEIC) das wichtigste Instrument der WHO.<\/div><\/div>\n

Der Vertrag stellt eine Reaktion auf die Unzul\u00e4nglichkeiten und Ungerechtigkeiten im Umgang mit der Covid-19-Pandemie dar: Er verpflichtet die Mitgliedsstaaten zur St\u00e4rkung ihrer Gesundheitssysteme inklusive der engmaschigeren \u00dcberwachung von m\u00f6glichen Zoonosen, um Krankheitsausbr\u00fcche zuk\u00fcnftig schneller zu entdecken und zielgerichteter bek\u00e4mpfen zu k\u00f6nnen. Zugleich soll die Bek\u00e4mpfung k\u00fcnftiger Pandemien durch Zugang aller L\u00e4nder zu Schutzmaterial und Medikamenten bzw. Impfstoffen verbessert werden. Daf\u00fcr m\u00fcssen Pharmaunternehmen ihr Wissen teilen, so dass auch \u00e4rmere L\u00e4nder Medikamente und Impfstoffe produzieren k\u00f6nnen. Impfstoffproduzenten sollen dar\u00fcber hinaus 10% ihrer Produktion kostenfrei und weitere 10% verg\u00fcnstigt an Niedrigeinkommensl\u00e4nder abgeben. Daf\u00fcr sollen DNA-Sequenzen von Pathogenen (Viren, Bakterienst\u00e4mmen) f\u00fcr die Entwicklung von Medikamenten und Impfstoffen frei zur Verf\u00fcgung stehen.
\nTrotz seiner 35 Artikel bleibt der Vertrag allerdings teils vage, etwa in der Frage der Finanzierung einer globalen Pandemievorbereitung. Das Kernst\u00fcck des Vertrages bildet der sog. PABS-Mechanismus (s. Infobox), der den Zugang zu Krankheitserregern f\u00fcr die Forschung und zu den daraus resultierenden Produkten zwischen den Staaten regeln soll (Pathogen Access and Benefit Sharing). Hier konnte noch keine abschlie\u00dfende Einigung erzielt werden und er muss noch in einem Annex spezifiziert werden (s. Infobox zu Art. 12(2) des Vertrages). Erst danach wird der Vertrag vermutlich zur Ratifizierung freigegeben. 60 Ratifikationen sind n\u00f6tig, bis er in Kraft tritt und v\u00f6lkerrechtlich bindend gilt.<\/p>\n

Art. 12 (2)<\/div>
\u201eDie Bestimmungen f\u00fcr das PABS-System, einschlie\u00dflich der Definitionen von Krankheitserregern mit Pandemiepotenzial und PABS-Materialien- und Sequenzinformationen, Modalit\u00e4ten, Rechtsnatur, Bedingungen und operativen Dimensionen, werden in einem Instrument gem\u00e4\u00df Kapitel III (im Folgenden \u201ePABS-Instrument\u201c) als Anhang ausgearbeitet und vereinbart. Das PABS-Instrument legt auch die Bedingungen f\u00fcr die Verwaltung und Koordinierung des PABS-Systems durch die WHO fest. [\u2026] Alle Elemente des PABS-Systems treten gleichzeitig in Kraft [\u2026].\u201c Art. 12 (2) des Pandemievertrages zu PABS <\/span>(eigene \u00dcbersetzung)<\/span><\/div><\/div>\n

Angesichts dieser ungel\u00f6sten Fragen und der mangelnden Unterst\u00fctzung der USA, die im Januar 2025 ihren Austritt aus der WHO einleiteten und ihre Delegation aus den Verhandlungen abzogen, beeindruckt der erfolgreiche Abschluss der Verhandlungen \u00fcber den Pandemievertrag umso mehr. Zudem gew\u00e4hrt er erste Einsichten, wie ein erfolgreicher Multilateralismus ohne den immer unwilligeren Hegemon, die USA, aussehen k\u00f6nnte.<\/p>\n

“Mit der Einigung auf das Pandemieabkommen haben sie [die verhandelnden Staaten] nicht nur ein generations\u00fcbergreifendes Abkommen geschlossen, um die Welt sicherer zu machen, sondern auch gezeigt, dass der Multilateralismus lebendig ist und gut funktioniert und dass in unserer gespaltenen Welt Staaten immer noch zusammenarbeiten k\u00f6nnen, um gemeinsame Positionen auszuloten und eine gemeinsame Antwort auf gemeinsame Bedrohungen zu finden.”3<\/sup><\/a>
\n\u2013 WHO-Generaldirektor Ghebreyesus (eigene \u00dcbersetzung)<\/p><\/blockquote>\n

Fraglich ist freilich, ob das Abkommen auch effektiv umgesetzt werden kann. Vor allem zwei Probleme sind hierf\u00fcr ma\u00dfgeblich: (1) Die Verteilungsproblematik und das fehlende Vertrauen zwischen Globalem S\u00fcden und Globalem Norden und (2) die (Markt-)Macht der USA.<\/p>\n

(1) Die Vertrauensproblematik zwischen Nord und S\u00fcd<\/h2>\n

Die Rolle der WHO w\u00e4hrend der Covid-19-Pandemie hat starke Kritik von Seiten vieler Staaten des Globalen S\u00fcdens hervorgerufen. Sie werfen der Organisation vor, prim\u00e4r im Interesse der Staaten des Globalen Nordens zu arbeiten statt im globalen Interesse. Dass der Vertrag erst nach Beschluss des Annex zum hoch umstrittenen Pathogen Access and Benefit Sharing (s. PABS Infobox) gelten kann, ist Wasser auf den M\u00fchlen dieser Kritiker. Bei PABS geht es um die Frage, inwieweit Gesundheitsdaten global zug\u00e4nglich gemacht werden und inwieweit pharmazeutische Unternehmen bereit sind, hierf\u00fcr Technologien zu teilen und auf exklusive Patentrechte zu verzichten. Das Thema entzweit den Globalen S\u00fcden und den Globalen Norden. Ersterer prangert die unfaire Verteilung von Impfstoffen w\u00e4hrend der Covid-19-Pandemie an, die seine Staaten massiv benachteiligte. Staaten des Globalen Nordens wiederum haben ein gro\u00dfes Interesse, auf Gesundheitsdaten aus dem Globalen S\u00fcden zuzugreifen. Sie argumentieren, dass Forschung an und Entwicklung von neuen Medikamenten nur durch ihre steuerfinanzierte Unterst\u00fctzung m\u00f6glich sind.<\/p>\n

Zwar sieht der vorliegende Pandemievertrag mit der Verpflichtung von Pharmaunternehmen, der WHO 20% ihrer Neuentwicklungen kostenfrei oder zu angemessenen Preisen zur Verf\u00fcgung zu stellen (Art. 12 (6a)), eine grunds\u00e4tzliche Einigung auf dieses System vor. Konkrete Verfahren und Verpflichtungen m\u00fcssen aber noch ausgehandelt werden (s. Art. 12 (2) Infobox). Die Gruppe der afrikanischen Staaten dringt darauf, die Verhandlungen \u00fcber PABS bzw. den entsprechenden Annex zum Vertrag binnen eines Jahres abzuschlie\u00dfen. Demgegen\u00fcber gehen Expert*innen in den G7-Staaten davon aus, dass selbst 3-4 Jahre sehr ambitioniert w\u00e4ren, um dieses Ziel zu erreichen.4<\/sup><\/a> Expert*innen halten auch f\u00fcr sehr fraglich, ob ein PABS-System, welches nur 20% der pharmazeutischen Produktion f\u00fcr einkommensschwache L\u00e4nder zug\u00e4nglich macht, im Falle einer zuk\u00fcnftigen Pandemie ausreicht.5<\/sup><\/a><\/p>\n

Sollte eine Einigung auf einen Annex zu PABS scheitern, steht es der WHA zwar frei, den vom INB beschlossenen Vertragsentwurf zur Ratifikation freizugeben. Allerdings ist dieser Entwurf an vielen weiteren Stellen sehr vage. Neben den fehlenden Regelungen bez\u00fcglich des PABS gilt dies auch f\u00fcr die gerechte Finanzierung des globalen Kampfes gegen Pandemien. Daher w\u00e4re eine Einigung auf einen Annex zu PABS und eine Pr\u00e4zisierung des Finanzierungsmechanismus von gro\u00dfer Bedeutung f\u00fcr eine erfolgreiche Ratifizierung und f\u00fcr die Effektivit\u00e4t des Vertrages.<\/p>\n

(2) Die (Markt-)Macht der USA<\/h2>\n

Der Abzug der US-Delegation aus den Verhandlungen bedeutete zun\u00e4chst einen massiven Verlust an Expertise. Insbesondere die Verhandler*innen der anderen G7-Nationen und der EU waren in dieser Hinsicht von der US-amerikanischen Delegation abh\u00e4ngig.6<\/sup><\/a> Der Austritt der USA aus der WHO, der laut den geltenden Vertr\u00e4gen ein Jahr nach seiner Ank\u00fcndigung, also im Januar 2026 erfolgen wird, birgt dar\u00fcber hinaus ernste Probleme bei der Finanzierung globaler Gesundheitsf\u00fcrsorge f\u00fcr die WHO, denn die Vereinigten Staaten tragen bislang um die 20% des WHO-Budgets. Auch das bilaterale Engagement der USA f\u00fcr globale Gesundheit endete mit dem Wegfall von US AID.7<\/a><\/sup>
\nEbenso problematisch ist die Marktmacht der USA. Derzeit werden 50% aller pharmazeutischen Produkte, inklusive Impfstoffe und Medikamente, in den USA produziert. Durch seine Zollpolitik versucht Pr\u00e4sident Trump, noch mehr Pharmaunternehmen zu \u00fcberzeugen, in den USA zu produzieren. Unklar ist, inwieweit in den USA angesiedelte Unternehmen dazu gebracht werden k\u00f6nnen, am anvisierten PABS teilzunehmen. Angesichts ihres gro\u00dfen Anteils an der weltweiten pharmazeutischen Forschung und Entwicklung w\u00fcrde ihr Fernbleiben den Mechanismus massiv schw\u00e4chen.
\nZwar haben Vertreter*innen der USA, unabh\u00e4ngig von ihrer Parteizugeh\u00f6rigkeit, stets betont, dass die USA ohnehin nie Mitglied eines globalen Pandemievertrags werden k\u00f6nnten, da die Bundesstaaten eine Ratifikation durch den US-Kongress hintertreiben w\u00fcrden. Das Fernbleiben der USA von einem m\u00f6glichen Abkommen war also bereits zu Beginn der Verhandlungen klar. Zwar gibt es viele Vertr\u00e4ge, die die USA nicht ratifiziert haben, aber dennoch unterst\u00fctzen, wie etwa die UN-Kinderrechtskonvention oder das Seerechtsabkommen UNCLOS. Problematisch wird es erst, wenn sie einen Vertrag offensiv bek\u00e4mpfen w\u00fcrden. Die j\u00fcngsten Einlassungen der Trump-Administration zu Impfungen und zur Gesundheitspolitik deuten leider einen solchen, feindlichen Kurs an.
\nEin Anfang ist gemacht, aber es braucht mehr
\nDie Durchsetzung internationaler Vertr\u00e4ge in einer Welt ohne Weltregierung ist eine Frage, welche die internationale Politik nicht erst seit der destruktiven Politik des neuen US-Pr\u00e4sidenten bewegt. Abkommen wie der Pandemievertrag werden durch die Art des kollektiven Guts, das hier erbracht werden soll, erheblich erschwert: Globale Gesundheitsf\u00fcrsorge im Allgemeinen und der Schutz vor Pandemien im Besonderen stellen ein sogenanntes Allmendegut dar.
\nAllmendeg\u00fcter zeichnen sich dadurch aus, dass kein Staat von ihrer Nutzung ausgeschlossen werden kann, wodurch sich aber f\u00fcr alle der Anreiz ergibt, die Kosten f\u00fcr die Produktion oder Erhaltung des Allmendegutes anderen zu \u00fcberlassen. Prominentestes Beispiel f\u00fcr diese sogenannte \u201eTragik der Allmende\u201c ist der Klimaschutz.<\/p>\n

“[\u2026] diese gewaltige Anstrengung wurde durch das gemeinsame Verst\u00e4ndnis getragen, dass Viren keine Grenzen kennen, dass niemand vor Pandemien sicher ist, solange nicht alle sicher sind, und dass die kollektive Gesundheitssicherheit ein Ziel ist, an das wir fest glauben und das wir st\u00e4rken wollen.”8<\/sup><\/a>
\n\u2013 Precious Matsoso, Co-Chair des INB (eigene \u00dcbersetzung)<\/p><\/blockquote>\n

Da dar\u00fcber hinaus die Kosten und Nutzen der Kooperation zumeist ungleich verteilt sind, treten zus\u00e4tzlich Verteilungskonflikte auf. Das gilt auch f\u00fcr die Pandemief\u00fcrsorge: Staaten im Globalen Norden verf\u00fcgen \u00fcber eine innovative Pharmaindustrie. Dadurch haben sie Zugriff auf Medizing\u00fcter und neu entwickelte Impfstoffe, welche die Auswirkungen einer Pandemie in ihren eigenen Staaten abschw\u00e4chen k\u00f6nnen. Dies gilt aber nicht f\u00fcr die meisten Niedrigeinkommensl\u00e4nder im Globalen S\u00fcden.
\nUm die Erfolgsaussichten solcher Vertr\u00e4ge zu erh\u00f6hen, werden sie darauf ausgerichtet, die Kosten der Kooperation reduzieren. Dies tun sie, indem sie Informationen bereitstellen, Erwartungssicherheit schaffen und kreative L\u00f6sungen vorsehen, um die Verteilungsprobleme abzuschw\u00e4chen. Im Globalen Pandemievertrag nimmt etwa PABS diese Funktion ein. Dennoch h\u00e4ngt multilaterale Kooperation in erster Linie davon ab, ob sich ein Hegemon ober aber eine hinreichend gro\u00dfe Gruppe von Unterst\u00fctzern findet, die bereit ist, die Transaktionskosten der Verhandlungen zu tragen und das Monitoring zu \u00fcbernehmen. Das ist bei den Verhandlungen zum globalen Pandemievertrag bislang gelungen, ob es auch f\u00fcr die Umsetzung gilt, wenn die Verteilungsprobleme mithin konkret werden, bleibt abzuwarten.<\/p>\n

PABS<\/div>
Die pharmazeutische Forschung im Globalen Norden nutzt Gesundheitsdaten aus dem Globalen S\u00fcden. Zugleich verhindert der Schutz geistigen Eigentums, dass diese L\u00e4nder die so entwickelten Medikamente erhalten. Durch PABS werden Gesundheitsdaten bepreist und durch Technologietransfer gekauft.9<\/sup><\/a> PABS ist hierf\u00fcr nur eine Option, neben z.B. einem globalen Fonds zum Aufkauf der Patentrechte.10<\/sup><\/a> Andere Access and Benefit-Sharing-Mechanismen gibt es in der Biodiversit\u00e4tskonvention oder dem Pandemic Influenza Preparedness Framework der WHO, allerdings mit umstrittenem Erfolg.11<\/sup><\/a> <\/div><\/div>\n

Gerade bei mulilateraler Kooperation \u00fcber ein Allmendegut ist es ohnehin illusorisch, im Ergebnis einen perfekten Vertrag zu erwarten, der alle Problemaspekte erfolgreich bearbeitet. Stattdessen ist eine inkrementelle Politik wahrscheinlicher, die sich St\u00fcck f\u00fcr St\u00fcck verbessert, weil sie zwischen den Vertragsparteien Vertrauen aufbaut und Reputationsbeziehungen etabliert. Schon die Einigung auf den globalen Pandemievertrag ist eine solche Verbesserung. Sie macht deutlich, dass die Mehrheit der Staaten ein Problembewusstsein teilt und bereit ist, in eine kollektive Probleml\u00f6sung zu investieren \u2013 wohl wissend, wie gro\u00df die Hindernisse sind. Mit seinen 35 Artikeln schafft der Vertrag einen v\u00f6lkerrechtlichen Rahmen, an dem sich Staaten zuk\u00fcnftig orientieren k\u00f6nnen. Das ist ein Pfund, mit dem sich vielleicht nicht wuchern, aber arbeiten l\u00e4sst, um St\u00fcck f\u00fcr St\u00fcck eine effektivere globale Pandemievorsorge zu erreichen. Die Abwendung der USA unter Trump von internationalen Regelwerken im Allgemeinen und von der globalen Gesundheitspolitik im Besonderen wird die Effektivit\u00e4t des Vertrags zun\u00e4chst zweifellos begrenzen, zunichte machen kann sie ihn nicht. Wie auch schon in anderen F\u00e4llen von Kooperation gegen den Hegemon, etwa in der Errichtung des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH), liegt es am Willen der Staatenmehrheit: Ist sie bereit, gegen Widerstand an der Kooperation festzuhalten und daf\u00fcr h\u00f6here Kosten zu tragen, damit ein Minimum internationaler Ordnung erhalten bleibt? F\u00fcr den globalen Pandemievertrag kommt es darauf an, ob gerade die Staaten des Globalen Nordens, allen voran die EU, willens und in der Lage sind, die Verteilungsproblematik des Vertrages abzumildern, indem sie mehr Lasten schultern. Es liegt an ihnen zu zeigen, wie und dass die regelbasierte Ordnung auch ohne die USA funktionieren kann.<\/p>\n

\n

\"CoverDownload (pdf): Deitelhoff, Nicole; Speyer, Johanna\u00a0(2025<\/span>):\u00a0Der Globale Pandemievertrag \u2013 Kann eine regelbasierte Ordnung auch ohne die USA gelingen?<\/span><\/span><\/a>, PRIF Spotlight 9\/2025, Frankfurt\/M.<\/p>\n

Zu den Fu\u00dfnoten<\/a><\/p>\n

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Im Mai 2025 haben die 194 Mitgliedsstaaten der Weltgesundheitsorganisation (WHO) einen globalen Pandemievertrag beschlossen, der eine effektivere und gerechtere globale Antwort auf zuk\u00fcnftige Pandemien erm\u00f6glichen soll. Die WHO feiert das als gro\u00dfen Erfolg. Grund f\u00fcr die Euphorie ist auch, dass ein Vertrag beschlossen wurde, obgleich die USA ihre Verhandlungsdelegation mit dem Amtsantritt Donald Trumps als US-Pr\u00e4sident abzogen und ihren Austritt aus der WHO verk\u00fcndeten. Die gro\u00dfe Herausforderung steht noch bevor, denn der Vertrag weist weiterhin offene Fragen auf und muss von mindestens 60 Staaten ratifiziert werden, um in Kraft zu treten. 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