Die 4. Überprüfungskonferenz des Kleinwaffenaktionsprogramms war überschattet vom Streit zwischen den Staatenvertretern um die Frage, ob Munition miteinbezogen werden sollte. Am Ende gab es eine für das ansonsten um Konsens bemühte Verhandlungsverfahren eine ungewohnte Abstimmung, die von der großen Staatenmehrheit auch gegen den erklärten Widerstand der USA und Israels gewonnen werden konnte. Das Abschlussdokument enthält weitere Neuerungen und stärkt den Prozess der künftigen Umsetzung des Dokuments. Dennoch klafft eine Lücke zwischen den Absichtserklärungen der Staaten und den Konfliktrealitäten und der illegalen Verbreitung von Klein- und Leichtwaffen weltweit.
Der Krimi hätte spannender nicht sein können und verlangte seinen Zuschauern, die zugleich auch Teilnehmer waren, alles ab. Bis in die frühen Morgenstunden dauerte der 18-stündige abschließende Verhandlungsmarathon der 4. Überprüfungskonferenz des Kleinwaffenaktionsprogramms (UN Program of Action on the Illicit Trafficking of Small Arms and Light Weapons – PoA). Zuvor hatten die Staatenvertreter bereits 14 Tage vom 18.-29. Juni 2018 lang in den Vereinten Nationen in New York über das Abkommen verhandelt und sich gemeinsam darum bemüht, es an entscheidenden Stellen zu stärken. Das Kleinwaffenaktionsprogramm war 2001 mit dem Ziel verhandelt worden, die illegale Verbreitung von Klein- und Leichtwaffen – vom Revolver über Sturmgewehre bis hin zur tragbaren Flugabwehr-Lenkwaffe – weltweit zu bekämpfen. Auch wenn es nur als politisch und nicht rechtlich verbindlich beschlossen wurde, enthält das PoA eine Reihe von Maßnahmen auf globaler, regionaler und nationaler Ebene, die darauf abzielen, staatliche Waffenbestände von Polizei und Armee besser zu kontrollieren, überschüssige Waffen beispielsweise nach Friedensschlüssen zu vernichten und gegen die illegale Verbreitung dieser Waffen in der Zivilbevölkerung aktiv vorzugehen.
Zündstoff für die Verhandlungen: Die Frage des Umgangs mit Munition
Zahlreiche afrikanische, aber auch lateinamerikanische und karibische Staatenvertreter brachten es während der Verhandlungen wiederholt auf den Punkt: „It is the bullet which kills, not the gun“. Doch die Frage der Inklusion von Munition (ammunition) in das Abschlussdokument blieb bis zum Schluss umstritten. Dieser Streit begleitet das Kleinwaffenaktionsprogramm nunmehr seit 17 Jahren. Vor allem die Vereinigten Staaten von Amerika wehren sich vehement gegen jegliche Einbeziehung von Munition, was auch auf den Einfluss der die Trump-Regierung unterstützenden National Rifle Association zurückzuführen sein dürfte. Das kleine Land Ecuador brachte die Empörung der Staatenmehrheit auf den Punkt: „Kleine Staaten beugen sich üblicherweise dem Druck der mächtigeren Staaten, doch dieses Mal werden wir nicht nachgeben.“ Ghana als Wortführer der Staatengruppe Subsahara-Afrikas bemühte sich bis zu den nächtlichen Endverhandlungen um Kompromissfindung. Am Ende beantragten die Vereinigten Staaten von Amerika dann die Abstimmung über die beiden umstrittenen Paragraphen. Dies war insofern ein Novum, als ansonsten bislang stets alle Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen darum bemüht waren, in den Verhandlungen zum Kleinwaffenaktionsprogramm einen Konsens zu erzielen. Lediglich 2006 war unter dem damaligen Delegationsleiter John Bolton und der US-Regierung von George W. Bush keine Einigung erreicht worden. In der nächtlichen Abstimmung stimmen dann lediglich die Vereinigten Staaten zusammen mit Israel gegen die Erwähnung von Munition im Abschlussdokument. Allerdings enthielten sich 28 Staaten, darunter zahlreiche arabische Staaten, Russland, Kuba und Venezuela. China stimmte erst gar nicht mit ab, hatte aber zuvor mehrfach seinen Widerstand gegen die Einbeziehung von Munition erklärt.
Mit 63 bzw. 62 Ja-Stimmen wird nun Munition erstmals gleich zweimal in einem Abschlussdokument zum PoA erwähnt. Paragraph 16 der Deklaration, einer Art Präambel des Abschlussdokumentes, benennt mit Resolution 72/55 der VN-Generalversammlung einen von Deutschland im Dezember 2017 neu auf den Weg gebrachten Prozess, der 2020 mit einer Expertengruppe starten soll. Darin geht es um die Frage von globalen Standards des Umgangs mit überschüssiger Munition und Sprengstoffen, insbesondere in Munitionsdepots, die oftmals explodieren und erhebliche Opferzahlen in der Zivilbevölkerung verursachen können. Zahlreichen Staaten geht dieser Prozess jedoch nicht weit genug, so dass sie neue Standards für die Munitionskontrolle – auch der Exportkontrolle – fordern. Hier ist das Kleinwaffenaktionsprogramm jedoch gewohntermaßen schwach ausgestattet und es ist eher der internationale Waffenhandelsvertrag (Arms Trade Treaty – ATT) von 2014, der globale Standards der konventionellen Exportkontrolle verankert hat – so auch für Munition. Paragraph 18 im Abschnitt zur Zukunft der globalen Implementierung des PoA-Abschlussdokuments erkennt dann auch lediglich die bislang existierenden Bemühungen der Munitionskontrolle an und fordert Staaten zu einem Informationsaustausch auf. Auch wenn dieser Referenz zu Munition eher ein symbolischer Charakter zukommt, verbirgt sich dahinter auch eine der grundlegenden Streitfragen, die während der 4. Überprüfungskonferenz an verschiedenen Stellen aufbrachen. Dies betrifft die Frage der Referenzgrundlage: Staaten wie die Vereinigten Staaten von Amerika, der Iran oder auch Kuba – also lediglich einige Staaten – insistieren, dass allein die Ursprungsfassung des PoA von 2001 als Referenzgrundlage dienen sollte und somit keine „neuen“ Themen im Abschlussdokument Erwähnung finden dürfen. Die große Mehrheit der Staatenvertreter erkennt dagegen die normative Weiterentwicklung an, die in den vergangenen 17 Jahren in nunmehr sechs Staatentreffen und vier Überprüfungskonferenzen stattgefunden hat.
Der Streit um die nachhaltigen Entwicklungsziele und illegale bewaffnete Gruppen
Die Kontroverse um neue Elemente, die das Kleinwaffenaktionsprogramm stärken und bereichern könnten, brach auch in der Frage der nachhaltigen Entwicklungsziele (Sustainable Development Goals – SDG) auf. Staaten, wie Syrien, Iran, Kuba und Ägypten pochten darauf, dass lediglich SDG-Ziel 16.4 mit seinem Fokus auf illegale Kleinwaffen erwähnt werden sollte. Die Mehrheit der Staaten sah einen weiteren Nexus mit anderen nachhaltigen Entwicklungszielen vor allem mit dem Ziel 16, das vorsieht, bis 2030 alle Formen der Gewalt und damit verbundenen Todesopfer weltweit zu reduzieren. Im Verlauf der Verhandlungen wurden viele SDG-Referenzen aus dem insgesamt 21-seitigen Abschlussdokument gestrichen oder allein auf Ziel 16.4 reduziert. Syrien beantragte schließlich in der abschließenden Verhandlungsnacht die Abstimmung zu Paragraph 13 in der Deklaration, der jedoch mit 65 Ja-Stimmen zu 25 Enthaltungen angenommen wurde.
Viel gestritten wurde auch um die Frage der „unauthorized recipients“. Dabei ging es unter anderem auch um die Frage, was einen „illegalen Transfer“ von Klein- und Leichtwaffen ausmacht. Ägypten machte schließlich den Kompromissvorschlag einer Referenz zum „International Tracing Instrument“, das seit 2005 ebenfalls zum PoA dazugehört und Standards im Markieren und Nachverfolgen von Kleinwaffen setzt. Um das Kleinwaffenaktionsprogramm weiter zu stärken, wurden auch neue mögliche Maßnahmen der Kontrolle erwähnt, wie zum Beispiel die Endverbleibskontrollen einmal exportierter Klein- und Leichtwaffen. Doch auch hier gab es Widerstände, allen voran vom Iran. Syrien dagegen forderte, keine Kleinwaffen an „illegale bewaffnete Gruppen“ zu transferieren. Vor allem die Schweizer Delegation verwies darauf, dass diese Akteurskategorie dieses Konzept bislang im Völkerrecht nicht vorzufinden sei. Trotz der üblichen diplomatischen Zurückhaltung war der Unwillen der Staatenvertreter im Verhandlungssaal spürbar, dass ausgerechnet Syrien, das im eigenen Land gewaltsam gegen die Zivilbevölkerung vorgeht, auf diese Referenz beharrte.
Neue Schwerpunkte für die Bekämpfung der illegalen Kleinwaffenverbreitung
Schlussendlich konnte das Abschlussdokument im Konsens angenommen werden. Allerdings pochte der in prozeduralen Fragen versierte syrische Diplomat auch hier erneut auf eine Abstimmung über das gesamte Abschlussdokument und verunsicherte mit seiner Forderung den ansonsten routiniert wirkenden französischen Konferenzvorsitzenden Jean-Claude Brunet, um dann in der Abstimmung dem Abschlussdokument aber selbst zuzustimmen. In diplomatischen Kreisen wurde gemutmaßt, dass das syrische Verhalten eine Revanche für den Boykott des syrischen Vorsitzes der Genfer Abrüstungskonferenz durch Frankreich, Großbritannien und die USA gewesen sein könnte. Am frühen Samstagmorgen gegen 4 Uhr ging diese denkwürdige Konferenz mit 98 Ja-Stimmen zu einem substanziellen Abschlussdokument zu Ende.
Allein fünf Entwürfe wurden in den 14 Tagen verschlissen und neu formuliert. Viele wichtige Elemente des Abschlussdokumentes wurden aufgrund des Konsensprinzips verwässert. Und doch ist es dem französischen Vorsitz gelungen, neue Akzente zu setzen. Auch wenn die Synergien zu anderen Verträgen, wie dem internationalen Waffenhandelsvertrag und dem Feuerwaffenprotokoll, nur noch verklausuliert auftauchen, sind sie ein wichtiges Element, denn die illegale Kleinwaffenproliferation beginnt oftmals als legaler Export und auch der Nexus zur organisierten Kriminalität ist nicht zu unterschätzen. Die Herausforderungen durch neue Technologien beispielsweise durch modulare Kleinwaffen, die beliebig zusammengesetzt werden können, haben Eingang in das Abschlussdokument gefunden. Solche modularen Waffen bereiten gerade in Fragen der einheitlichen Markierung neue Herausforderungen. Widerstände gegen eine stärkere Berücksichtigung geschlechterspezifischer Aspekte der Kleinwaffenverbreitung konnten sich ebenfalls überwinden lassen. An vielen Stellen des Abschlussdokumentes finden sich nun Referenzen zur Geschlechterspezifik von Kleinwaffengewalt. Auch die gleichberechtigte Teilnahme von Frauen – unter anderem auch in VN-Delegationen – sowie der Zusammenhang von nachhaltiger Entwicklung und der Geschlechterproblematik fanden Erwähnung.
Große Lücken zwischen dem Regelwerk und dem realen Konfliktgeschehen bleiben bestehen
Von besonderer Bedeutung für die weitere Umsetzung dieses einzigen universellen Standards zur Bekämpfung der illegalen Verbreitung von Klein- und Leichtwaffen bleibt jedoch der gestärkte Prozess innerhalb der Vereinten Nationen. Künftige Staatentreffen sollen stärker themenorientiert arbeiten. So soll sich das Staatentreffen im Jahr 2020 mit der Frage der Ursachen, Folgen und Prävention illegaler Transfers an nicht-autorisierte Empfänger befassen. Aus der Perspektive vieler Staaten bleibt dies indes eine innerstaatliche Angelegenheit. Wenn andere Staaten die Oppositionskräfte mit Kleinwaffen unterstützen, ist dies aus der Perspektive des Heimatlandes ein illegaler Transfer, selbst wenn die Regierung gegen die eigene Bevölkerung mit Waffengewalt vorgeht – Opfer und Leidtragende sind dabei stets die Zivilbevölkerung. Gewalt durch Klein- und Leichtwaffen schürt Konflikte, verursacht Flucht und Vertreibung.
In der Welt der Diplomatie ging im Gefecht um die angemessene Wortwahl im Abschlussdokument allzu oft der eigentliche Sinn der 4. Überprüfungskonferenz verloren: Das menschliche Leid zu verringern, indem weniger Kleinwaffen weltweit auf den illegalen Markt gelangen. Auch 17 Jahre nach Verabschiedung des VN-Kleinwaffenaktionsprogramms ist die Problematik zwar hinlänglich bekannt, jedoch klaffen zwischen dem Regelwerk und dem realen Konfliktgeschehen weiterhin große Lücken.
Simone Wisotzki ist Mitglied der deutschen Delegation für die Überprüfungskonferenz des Kleinwaffenaktionsprogramms.
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