„We come to the UN and deliver statements, but there is no concrete action taken to address the issues facing the Yazidi community and women and girls“. Nadia Murad, Friedensnobelpreisträgerin und Überlebende der Versklavung durch den sogenannten Islamischen Staat, brachte es in der jährlichen Debatte zur „Women, Peace and Security“ (WPS)-Agenda auf den Punkt: Die Diskrepanz zwischen gewichtigen Absichtserklärungen der internationalen Staatengemeinschaft und den Realitäten in bewaffneten Konflikten bleibt beklagenswert. Sexuelle Gewalt, vornehmlich gegen Frauen und Mädchen, aber auch gegen Männer und Jungen, ist in bewaffneten Konflikten weltweit ein häufiges Kriegsverbrechen. Trotz internationaler Ächtung – beispielsweise in Form des Rom Statuts und über Ermittlungen des Internationalen Strafgerichtshofs – überwiegt die Straflosigkeit.
Deshalb ist es wichtig, den Themenkreis „Frauen, Frieden, Sicherheit“ regelmäßig auf die Tagesordnung des UN-Sicherheitsrates zu setzen. Deutschland hat im Rahmen seines Vorsitzes im UN-Sicherheitsrat im April 2019 eine neue Resolution eingebracht. In dieser nunmehr 9. Resolution zur WPS-Agenda sind wichtige Ziele zur Bekämpfung sexualisierter Gewalt in bewaffneten Konflikten benannt worden, die zuvor beispielsweise auch schon von UNSR 1888 (2009) oder 2106 (2013) erwähnt worden sind. Deutschland hat nun den Schwerpunkt auf verbesserten Opferschutz und -rehabilitation gesetzt, um damit die individuellen Frauenmenschenrechte in den Fokus der Weltöffentlichkeit zu rücken.
UNSR-Resolution 2467 setzt wichtige neue inhaltliche Schwerpunkte
Die neue UNSR-Resolution fordert Staaten auf, sexuelle Gewalt als Teil einer gezielten Kriegsstrategie national wie international zu ächten. Konkret fordert die Resolution etwa klare Zuständigkeiten im Militär, die Entwicklung von Verhaltenskodizes und Strafmaßnahmen, die sexuelle Gewalt verbieten und sanktionieren. Während generell die Prävention solcher Gewaltformen im Mittelpunkt staatlichen Handelns stehen sollte, betont der neue Ansatz nun vor allem die Bedürfnisse der Opfer bzw. Überlebenden von sexueller Gewalt. So mahnt die Resolution das Recht auf einen geschützten Zugang zu nationaler Rechtsprechung an. Damit soll das Stigma sexueller Gewalt von den Opfern auf die Tatverantwortlichen verlagert werden, auch um zu verhindern, dass die Verbrechen ungesühnt bleiben und einstige Täter unbehelligt und straflos in den Gesellschaften weiterleben, während ihre Opfer als ‘Geschändete‘ Ausgrenzungen erfahren.
Deutschlands Fokus auf Förderung der Rechtsstaatlichkeit als Teil der nationalen Leitlinie Krisenprävention kommt auch in der UNSR-Resolution 2467 zum Ausdruck: Justizsektorreformen sollen entsprechende Gesetzgebung und Ermittlungskapazitäten sicherstellen, um faire Gerichtsverfahren zu ermöglichen, aber auch um Überlebende und Zeugen angemessen zu schützen. Die Resolution betont ebenfalls die Rolle der Zivilgesellschaft in der Unterstützung der Aufarbeitung sexueller Gewalt, das Recht auf Gesundheitsversorgung sowie der Beteiligung von Frauen an politischen wie gesellschaftlichen Wiederaufbauprozessen nach bewaffneten Konflikten.
Auch die Vereinten Nationen sind zum Handeln aufgefordert. So sollen die Sanktionsausschüsse gezielte Sanktionen gegen Personen beschließen, die sexuelle Gewaltverbrechen in Konflikten verübt haben. Der UN-Generalsekretär wird aufgefordert, sicherzustellen, dass Experten mit Wissen zu Geschlechteraspekten Teil der Sachverständigengruppen und Überwachungsteams sind. Der UN-Generalsekretär soll weiterhin in seinen jährlichen Bestandsaufnahmen über sexuelle Gewaltverbrechen in Konfliktgebieten berichten, dabei aber noch stärker Handlungsdefizite identifizieren, damit der Sicherheitsrat in Resolutionen gezielter Maßnahmen und Aktivitäten im Kampf gegen sexuelle Gewalt von Konfliktparteien auf den Weg bringen kann.
Entscheidende Leerstellen der Resolution zu „Frauen, Frieden, Sicherheit“
Deutschlands Engagement für Frauenrechte ist im UN-Sicherheitsrat auf erheblichen Widerstand gestoßen. Ausgerechnet der transatlantische Partner – die Vereinigten Staaten von Amerika – drohten mit einem möglichen Veto, sollte Deutschland die Resolution nicht an entscheidenden Stellen verändern. Für den opferzentrierten Fokus ging es dabei ums Ganze, genauer gesagt um die Frage der umfassenden Gesundheitsversorgung von Opfern sexueller Gewalt. Die Konfrontation mit den USA entzündete sich an Formulierungen der Resolution zu sexuellen und reproduktiven Rechten von Frauen und Mädchen. Für betroffene Frauen und Mädchen geht es dabei etwa um die Möglichkeit eines Abbruchs bei Schwangerschaften in Folge kriegsbedingter sexueller Gewalterfahrung, aber auch um gesundheitliche und finanzielle Hilfe für im Konflikt geborene Kinder. Vielfach sind Mädchen durch die besonders hohen gesundheitlichen Risiken von Schwangerschaften in sehr jungem Alter gefährdet. Überlebende und deren Kinder sind zudem nach der Traumatisierung durch die erfahrene sexuelle Gewalt oftmals mit weiterer Stigmatisierung und Vertreibung durch ihre Herkunftsgemeinschaft konfrontiert.
Wie weit die Einschränkung von Frauenmenschenrechten durch die Trump-Regierung reichen, erfahren global tätige Hilfsorganisationen bereits im Zuge der „global gag rule“ – die US Policy-Direktive verbietet jegliche finanzielle Unterstützung von Einrichtungen zur Familienplanung. Eine Studie von Human Rights Watch in Kenia und Uganda zeigt, welche drastischen Folgen diese Politik für die Gesundheitsversorgung von Frauen und Mädchen hat. Ähnliche Schwierigkeiten im Aushandlungsprozess gab es bei der Erwähnung von LGBTI-Rechten. Die Resolution verweist nun nur sehr indirekt darauf, dass allen Überlebenden sexueller Gewalt Betreuung „ohne Diskriminierung“ zukommen soll. Die USA artikulierten ihren Widerstand auch gegen Formulierungen, die sich auf die Rolle des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) bei der Strafverfolgung von sexueller Gewalt im Kontext von bewaffneten Konflikten beziehen. In der Resolution 2467 finden nur noch sehr allgemeine Bezüge auf die Anerkennung von konfliktbezogener sexualisierter Gewalt als Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit im Rahmen des Rom Statuts und des IStGH.
Kontroversen gab es auch in der Frage, ob im Sicherheitsrat eine eigene Arbeitsgruppe mit dem Fokus auf sexuelle Gewalt in bewaffneten Konflikten eingerichtet werden sollte. In diesem Punkt ging der Widerstand von Russland und China aus, der sich vor allem aus einer generellen Abneigung beider Staaten speist, die Aufgaben des Sicherheitsrats auf solche „weichen“ Themen auszudehnen und weitere UN-Institutionen mit budgetären Folgen einzurichten. Auch verwiesen sie darauf, dass es bereits eine informelle Expertengruppe (IEG) zu „Frauen, Frieden, Sicherheit“ gebe. Russland und China hatten zuvor einen eigenen Resolutionsentwurf eingebracht und enthielten sich bei der Abstimmung zu UNSCR 2467. Zwar ist die IEG nicht mit allen Mitgliedern des UN-Sicherheitsrates besetzt und damit weniger verbindlich, doch soll sie weiteres Augenmerk auf sexuelle Gewalt in bewaffneten Konflikten richten.
Kontrolle und Umsetzung durch UN-Institutionen
Zum gewichtigen politischen Instrument hat sich auch die „shaming list“ der Staaten im jährlichen Bericht des UN-Generalsekretärs entwickelt. Dort finden sich Staaten, in denen staatliche oder nicht-staatliche Akteure sexuelle Gewaltverbrechen in Konfliktsituationen verübt haben. Das Büro der UN-Sonderbeauftragten Pramilla Patten verhandelt mit den Staaten über die Beendigung solchen Gewalthandelns – im März 2019 fanden sich auf dieser Liste insgesamt 11 Länder wieder, unter ihnen die DR Kongo, Myanmar und Syrien. Die Resolution fordert den UN-Generalsekretär zudem dazu auf, in seinem Bericht für 2020 Lücken in der WPS-Agenda zu identifizieren und konkrete Empfehlungen zu entwickeln. Für 2021 soll der Bericht des UN-Generalsekretärs gezielt auf die Frage von Schwangerschaften von Frauen und Mädchen in Folge bewaffneter Konflikte und sexueller Gewalt eingehen. Zu einem wichtigen Instrument der Beteiligung von Zivilgesellschaft sind auch die Arria-Formel Sitzungen geworden, zu denen der Sicherheitsrat zivilgesellschaftliche Akteure und Expertinnen einlädt, um über Konfliktsituationen themenspezifisch zu informieren.
Lokale Projekte finanzieren, Konfliktursachen adressieren, Lebensverhältnisse verändern
Weitaus wichtiger als Absichtserklärungen sind jedoch Taten: Die WPS-Agenda lebt von ihrer Umsetzung. Das Insistieren auf Frauenmenschenrechten verlangt, die Lebensverhältnisse von Betroffenen vor Ort verbessern. Deutschland hat parallel zur Beschlussfassung der neuen Resolution eine Geberkonferenz abgehalten – 73 Projekte sollen von verschiedenen Staaten finanziert werden. Deutschland will selbst zwölf Projekte verfolgen. So soll beispielsweise die Klinik des Friedensnobelpreisträgers Dennis Mukwege in DRC/Kongo sowohl finanziell als auch durch die Entsendung eines Chirurgen unterstützt werden. Zudem finanziert Deutschland ein Forschungsprojekt zu männlichen Überlebenden sexueller Gewaltverbrechen in Folge des Konfliktes in Myanmar sowie die Dokumentation der Verbrechen des IS an den Jesidinnen im Irak. Wichtig bleibt neben dem Fokus auf die Überlebenden auch die Unterstützung der gesamten WPS-Agenda, etwa die Teilhabe von Frauen an Friedensprozessen und Friedensverhandlungen sicherzustellen.
Auch strukturelle Ursachen der Diskriminierung von Frauen und Mädchen, gerade auch in Nachkriegssituationen, bleiben oftmals unberücksichtigt: Armut, Arbeitslosigkeit und fehlende Bildungschancen lassen ihre Möglichkeiten zur Teilhabe am gesellschaftlichen wie politischen Handeln schwinden. Der komplexe Zusammenhang zwischen Frauenmenschenrechten und strukturellen Gewaltursachen ist bislang von der WPS-Agenda zu wenig bearbeitet worden. Dies könnte eines der zentralen Themen für die Agenda im kommenden Jahr sein – dann nämlich begeht das Themenfeld „Frauen, Frieden, Sicherheit“ sein 20. Jubiläum. Auch die von Nadja Murat so zentral formulierte Frage gilt es im Rahmen der WPS-Agenda zu bearbeiten: Wie gelingt es, die enorme Diskrepanz zwischen der gewichtigen Rhetorik im UN-Sicherheitsrat und den Konfliktrealitäten vor Ort zu überwinden? Wie kann die Vielzahl von gut gemeinten Normen und Absichtserklärungen in nationale Politik und lokales Handeln überführt werden, so dass sich die Lebensverhältnisse von Frauen und Mädchen in gewaltsamen Konflikten und Friedensprozessen nachhaltig verbessern?
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