Den „Multilateralismus“, den deutsche AußenpolitikerInnen so gern zitieren, kann man sich als ein Haus mit vielen Säulen vorstellen: Neben den Vereinten Nationen und anderen internationalen Organisationen stützt es sich auf zahllose völkerrechtliche Verträge und politische Vereinbarungen, über die die Staatengemeinschaft ihr Zusammenleben organisiert. Ende 2020 ist dieses Haus ziemlich heruntergekommen, und das hat viel mit einem Mitbewohner zu tun, der gerade auszieht: dem abgewählten US-Präsidenten Donald Trump. Sein Nachfolger Joe Biden hat versprochen, zu einer Politik der Vertragstreue und der Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen zurückzukehren. Doch nicht alle Schäden kann und wird der künftige Präsident reparieren.
Eigentlich ist Bidens Grundhaltung zum Multilateralismus klar. Schon vor seiner Wahl zum Präsidentschaftskandidaten versicherte er auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2019 dem europäischen Publikum, die Mehrheit der AmerikanerInnen wollten in der Welt „mit Anstand und Respekt“ engagiert bleiben, und schloss mit dem viel zitierten Satz „We will be back“. Im Wahlkampf konkretisierte er dieses Versprechen in Ankündigungen wie der, dem Pariser Klimaschutzabkommen „an Tag eins“ seiner Präsidentschaft wieder beitreten und das Nuklearabkommen mit Iran wiederbeleben zu wollen. Bei der Umsetzung dieser Reparatur-Agenda dürfte der künftige Präsident allerdings auf innen- und außenpolitische Schwierigkeiten stoßen.
Polarisierung und knappe Mehrheiten
Ein Langzeittrend der US-Innenpolitik, der auch Bidens Handlungsspielraum einschränken wird, ist die Polarisierung der amerikanischen Gesellschaft und Parteienlandschaft. Sie spiegelt sich nicht nur im Ergebnis der Präsidentschaftswahl, in der beide politischen Lager mehr WählerInnen als je zuvor mobilisieren konnten und dennoch fast gleichauf lagen, sondern auch in einem politischen Klima, in dem eine überparteiliche Zusammenarbeit in zentralen Fragen kaum noch möglich ist. Eine solche Zusammenarbeit bräuchte es aber, gerade angesichts knapper Mehrheitsverhältnisse, für die effektive Umsetzung multilateraler Initiativen. Das gilt insbesondere für den Kampf gegen den Klimawandel. Dessen Erfolg hängt stärker von der Gesetzgebung in den USA ab als von der amerikanischen Mitgliedschaft im Pariser Abkommen (das keine verbindlichen Ziele vorschreibt).
Deshalb wird es auf diesem Politikfeld maßgeblich darauf ankommen, wer nach den entscheidenden Stichwahlen für zwei Senatssitze in Georgia im Januar 2021 den Senat kontrolliert. Verteidigen die Republikaner ihre bisherige Mehrheit, wird Biden – wie auch schon Obama – auf Präsidialerlasse (Executive Orders) zurückgreifen, um klimapolitisch zu handeln. Diese Schritte werden aber bescheidener ausfallen und leichter reversibel sein als vom Kongress verabschiedete Klimagesetze.
Demokratische Positionen
Ein zweites Problem für Amerikas multilaterale Partner: Auch innerhalb des demokratischen Lagers sind mittlerweile Positionen mehrheitsfähig, die eine Reparatur der Beziehung zu Verbündeten und internationalen Organisationen erschweren. Dies gilt schon länger für die Russlandpolitik, in der wichtige DemokratInnen – Biden eingeschlossen – deutlich stärker auf Härte und Konfrontation setzen wollen als dies manche NATO-Verbündeten in (West)Europa tun. Während Trumps Präsidentschaft waren es gerade die Demokraten, die auf starke Sanktionen des Kongresses gegen Russland drangen und es so – in einem seltenen Akt überparteilicher Zusammenarbeit – schafften, den vermeintlichen Putin-Freund Trump unter Druck zu setzen. Ähnliches gilt auch für die ebenfalls von DemokratInnen mitgetragenen Sanktionen gegen deutsche Verantwortliche des Nord Stream 2-Projekts. Zwar könnte Biden Teile dieser Sanktionen aussetzen, deren neueste Verschärfung im Januar in Kraft treten soll, doch ist seine kritische Haltung zu dem Projekt schon lange bekannt.
Jüngeren Datums als die konfrontative Russlandpolitik ist die Hinwendung der demokratischen Partei zu einer extrem China-kritischen Haltung; im Wahlkampf überboten sich Biden und Trump mit einer Rhetorik der Härte gegenüber der aufstrebenden Supermacht. Nach der Wahl preschte Biden mit dem Bekenntnis voran, die Sicherheitsgarantien im amerikanisch-japanischen Bündnis erstreckten sich auch auf die umstrittenen Senkaku-Inseln. Bleibt der künftige Präsident in der Sicherheits- und Wirtschaftspolitik bei Trumps harter Linie und äußert sich zusätzlich wieder kritischer zu Chinas Menschenrechtsverletzungen, so dürfte es für die USA nicht leichter werden, mit China in anderen multilateralen Foren und Themengebieten zusammenzuarbeiten, die Biden voranbringen will – allen voran in der Klima- und Gesundheitspolitik.
Ein weiteres Thema, bei dem die Demokraten näher an Trumps Positionen gerückt sind, ist die Handelspolitik. Biden kann es sich nicht leisten, mit einer Abkehr von Trumps Protektionismus noch mehr GlobalisierungsveliererInnen in die Arme der Republikaner zu treiben. Er hat dies schon im Wahlkampf erkannt und eine Außenpolitik „für die Mittelklasse“ versprochen. Handelshürden und –konflikte dürften deshalb bestehen bleiben – auch im transatlantischen Verhältnis und mit Blick auf die Welthandelsorganisation, deren Streitschlichtungsmechanismus die USA derzeit blockieren.
Verfassungsrechtliche Hürden
Eine weitere Hürde für Bidens multilaterales Renovierungsprojekt ist die US-Verfassung. Sie schreibt vor, dass der Senat internationalen Verträgen mit einer Zweidrittelmehrheit zustimmen muss. Das ist zuletzt 2011 beim Rüstungskontrollvertrag New START gelungen und liegt derzeit – siehe Polarisierung – jenseits des Vorstellbaren. Da aber zum Austritt aus Verträgen keine Zustimmung des Kongresses erforderlich ist, hatte es Trump als Abrissbirne leichter als Biden als Handwerker-in-Chief.
Neue völkerrechtliche Verträge wird Biden jedenfalls kaum abschließen können. Unklar ist, ob er Verträgen erneut beitreten kann, denen der Senat ursprünglich zugestimmt und die Trump aufgekündigt hat. Manche Juristen halten dies für möglich, doch gibt es dazu bisher kein Gerichturteil und erst einen Präzedenzfall: Nachdem Präsident Ronald Reagan 1984 aus der UN-Kulturorganisation UNESCO ausgetreten war, trat George W. Bush 2003 ohne neue Senatsabstimmung wieder bei. Biden könnte das wiederholen, nachdem Trump 2017 erneut austrat. Chancen hätte wohl auch ein Wieder-Eintritt in den Open Skies-Vertrag, den die USA am 22. November offiziell verlassen. Auch weil die Trump-Administration Verfahrensfehler gemacht hat, könnte Biden damit durchkommen, die USA ohne neue Senatsabstimmung zurück in den Rüstungskontrollvertrag zu führen. Rechtlich völlig problemlos wäre eine Verlängerung von New START, des bilateralen Vertrags zwischen den USA und Russland zur Begrenzung strategischer Kernwaffen, der erst am 5. Februar 2021 ausläuft. Nicht mehr zu retten ist dagegen der INF-Vertrag mit Russland über ein Stationierungsverbot von Mittelstreckenraketen, der nach Trumps Aufkündigung bereits im August 2019 endete.
Größer ist Bidens Spielraum im Hinblick auf sogenannte Executive Agreements – Regierungsabkommen, die der Präsident ohne Zustimmung des Senats abschließen kann. Weil Obama z.B. das Pariser Klimaschutzabkommen zum Executive Agreement erklärte, kann President-elect Biden eine prompte Rückkehr zu diesem Abkommen versprechen. Auch die US-Mitgliedschaft in der Weltgesundheitsorganisation WHO beruht auf einem Executive Agreement, zudem wird der von Trump eingeleitete Austritt erst im Juli 2021 wirksam. Allerdings sind Executive Agreements auch kein Allheilmittel für Bidens multilaterale Agenda, denn ihr Abschluss ist an enge Voraussetzungen geknüpft, wie z.B. einen engen Bezug zu bereits früher vom Kongress genehmigten Verträgen oder Gesetzen. Bei Rüstungskontrollabkommen kam das Instrument, auch weil diese Voraussetzungen fehlten, bisher nie zum Einsatz. Zudem könnte der nunmehr konservativ dominierte Supreme Court die Zulässigkeit von Executive Agreements noch weiter einschränken, z.B. in der Umweltpolitik.
Am einfachsten ist für Biden die Wiederaufnahme nicht rechtsverbindlicher Kooperationen wie der Mitgliedschaft im UN-Menschenrechtsrat oder im UN-Flüchtlingshilfswerk UNRWA (die unter Trump ebenso aufgekündigt wurden).
Ressourcen
Dem amerikanischen Re-engagement sind nicht nur politische und rechtliche, sondern auch finanzielle Grenzen gesetzt. Obwohl Trump mit seinen radikalsten Sparvorschlägen beim Kongress nicht durchkam, haben die USA in seiner Amtszeit vielen internationalen Organisationen Gelder gestrichen, sei es für UN-Friedensmissionen oder für die Bekämpfung des Klimawandels und seiner sozialen Folgen. Man kann Biden zwar unterstellen, dass er für wichtige Initiativen wieder tiefer in die Tasche greifen möchte, doch sind seine Ressourcen begrenzt. Nicht nur durch Trumps Rekordschulden und die Corona-Krise, sondern auch durch teure innenpolitische Pläne wie etwa den weiteren Ausbau der öffentlichen Gesundheitsversorgung und des Obamacare-Systems. Klar ist deshalb, dass die Welt und insbesondere das wohlhabende Europa weiterhin gefordert sein werden, die von den USA hinterlassenen Finanzierungslücken im multilateralen System zu schließen. Und klar ist auch, dass Biden – wie alle seine Vorgänger – auf eine stärkere finanzielle Beteiligung der europäischen Staaten an den kollektiven Verteidigungskosten der NATO dringen wird.
Andere Bereiche des Multilateralismus werden eher indirekt von Ressourcenknappheit betroffen sein – zum Beispiel globale Menschenrechtsnormen. Biden hat auf diesem Feld einen Bruch mit Trumps Politik versprochen. Sympathiebekundungen für Diktatoren wird es von ihm ebenso wenig geben wie öffentliche Belobigungen verurteilter Kriegsverbrecher. Allerdings betont auch Biden, Amerikas „Forever Wars“ beenden und die kostspielige US-Militärpräsenz in den Krisengebieten der Welt reduzieren zu wollen. Kehrseite dieses Ziels ist eine Kriegführung aus der Distanz, vor allem mit Hilfe von Drohneneinsätzen, die oft zivile Opfer fordern und deshalb von MenschenrechtlerInnen kritisiert werden. Biden wird diese Einsätze wohl wieder transparenter machen als Trump, aber er wird kaum auf eine Strategie verzichten, die er als Obamas Vize mitentwickelt hat.
Die Welt nach Vier Jahren Trump
So groß die innenpolitischen Probleme sind – Bidens Reparaturarbeiten am multilateralen Haus hängen auch von den anderen Mitbewohnern ab. In vier Jahren Trump-Administration haben die Bündnis- und Verhandlungspartner der USA Konsequenzen gezogen, die Biden nun vor eine veränderte Ausgangslage stellen. So möchte Biden dem Joint Comprehensive Plan of Action (dem sogenannten „Iran Deal“) wieder beitreten. Das ist bei der nur politisch verbindlichen Vereinbarung zwar rechtlich möglich, doch hat Iran als Reaktion auf Trumps Sanktionen seinerseits die Urananreicherung wieder über die im Abkommen festgelegten Grenzen hinaus ausgeweitet. Es dürfte deshalb schwer werden, einen für beide Seiten gesichtswahrenden Weg zurück zur vollständigen Einhaltung des Abkommens zu finden. Belastet würden künftige Gespräche mit Iran auch durch Trumps völkerrechtswidrige Tötung des iranischen Generals Soleimani und die Tatsache, dass seine Politik der „Maximum pressure“ die iranischen Hardliner gestärkt hat.
Auch in anderen Bereichen sind Dinge zu Bruch gegangen, die kaum noch zusammenzusetzen sind: etwa das Vertrauen der NATO-Verbündeten, dass die amerikanische Abschreckungsgarantie unabhängig davon gilt, wer im Weißen Haus sitzt, oder die Erwartung der asiatischen Partner, die USA könnten als führende Handelsmacht die wirtschaftliche Integration der Region vorantreiben: Nach Trumps Rückzug aus der geplanten Trans-Pacific Partnership (die schließlich ohne USA in Kraft trat), hat eine chinesische Initiative Auftrieb erhalten, die in diesen Tagen feierlich verabschiedet wurde: die Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP), die größte Freihandelszone der Welt. Die USA sind nicht dabei.
Caroline Fehl
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