Zwanzig Jahre lang wurde das Freihandelsabkommen zwischen der EU und dem Mercosur verhandelt, im Juni 2019 wurde eine Einigung über den Handelsteil erzielt, doch die Ratifizierung lässt auf sich warten und steht aktuell unter keinem guten Stern. Trotz breiter Kritik sind zwar noch letzte Hoffnungsschimmer ersichtlich, insgesamt weisen die aktuellen Entwicklungen jedoch in Richtung des Scheiterns.
Der Mercosur (abgekürzt für Mercado Común del Sur, zu Deutsch: Gemeinsamer Markt des Südens) ist ein regionales Wirtschaftsbündnis der südamerikanischen Staaten Brasilien, Argentinien, Uruguay und Paraguay, welches 1991 gegründet wurde. Im Jahr 1999 begannen Verhandlungen zwischen der EU-Kommission und den Regierungen der Mercosur-Mitgliedstaaten zu einem Assoziierungsabkommen, welches die Säulen „Zusammenarbeit“, „politischen Dialog“ und „Handel“ umfasst. Aufgrund zwischenzeitlicher Unterbrechungen und Wiederaufnahmen der Verhandlungen dauerten diese zwanzig Jahre an. Am 28. Juni 2019 schließlich erzielten die EU und der Mercosur eine Einigung über den Handelsteil, das heißt ein Freihandelsabkommen als Teil des Assoziierungsabkommens.
Dieses beispiellose Freihandelsabkommen würde die größte Freihandelszone der Welt schaffen und einen Wirtschaftsraum mit insgesamt 780 Millionen Menschen umfassen. Durch das Abkommen würden ca. 90 Prozent der Zölle zwischen der EU und dem Mercosur abgeschafft werden. Für den Mercosur repräsentiert die EU einen der größten HandelspartnerInnen und InvestorInnen, und auch die EU würde damit jährlich ca. 4 Mrd. Euro Zölle einsparen. Die Bedeutung des EU-Mercosur-Abkommens ist jedoch nicht nur wirtschaftlicher, sondern auch geopolitisch-strategischer Natur: Die Inkraftsetzung des Abkommens würde ein Zeichen in Anbetracht der Konfrontation der Großmächte China und den USA sowie für eine regel- und wertebasierte liberale Weltordnung setzen. Weil das EU-Mercosur-Abkommen Zuständigkeitsbereiche der EU-Mitgliedstaaten tangiert, bedarf es zu dessen Umsetzung der Ratifizierung durch das Europäische Parlament, den EU-Rat und die nationalen Parlamente der EU-Mitgliedstaaten. Die Ratifizierung des Abkommens scheint aktuell jedoch in weite Ferne zu rücken, weil es Unstimmigkeiten vor allem in den Bereichen des Umwelt-, Klima- und Verbraucherschutzes gibt.
Breite Kritik am Abkommen
KritikerInnen des Abkommens bemängeln insbesondere, dass dieses im Bereich des Klima- und Umweltschutzes zwar unverbindliche Absichtserklärungen, jedoch weniger strenge Sanktionen vorsehe, wie es bei Verstößen gegen die Handelsregelungen der Fall sei. Im Zentrum der Kritik steht die Umweltpolitik des brasilianischen Präsidenten Jair Bolsonaro mit dessen weitreichenden Rodungen im Gebiet des Amazonas-Regenwaldes. KritikerInnen zufolge würden diese durch das Inkrafttreten des Abkommens weiter vorangetrieben werden. Daten des brasilianischen Nationalen Instituts für Weltraumforschung (INPE) vom November 2020 zeigen, dass die Rodungen zwischen 2019 und 2020 um 9,5 Prozent angestiegen sind, womit sie den höchsten Stand seit zehn Jahren erreicht haben (siehe Grafik 1). Von brasilianischer Seite wird dagegen gehalten, dass die klima- und umweltbezogenen Bedenken am Abkommen der Deckung protektionistischer Strategien der EU dienen.
Frankreich unter Emmanuel Macron ist einer der stärksten Kritiker des Abkommens. Bereits Mitte 2019 hat der damalige französische Premierminister Édouard Philippe eine Kommission unabhängiger ExpertInnen einberufen, um das Abkommen zu evaluieren. Der im September 2020 veröffentlichte Bericht fällt ein insgesamt ablehnendes Urteil, da das Abkommen unzureichende Bestimmungen zur Umsetzung und Einhaltung der Verpflichtungen beim Klimaschutz vorsehe. Aktuell weigert sich auch die österreichische Regierung, das Abkommen zu akzeptieren – selbst wenn auf die Kritik durch den Abschluss von Zusatzvereinbarungen reagiert würde –, aus innenpolitischen Gründen, da die Ablehnung des Abkommens Teil des Koalitionsvertrags der Regierung sei. Ablehnung erfährt das Abkommen außerdem aus Irland, den Niederlanden sowie Belgien. Die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel äußerte im August 2020 Zweifel an der Umsetzbarkeit des Abkommens und Besorgnis aufgrund der Brandrodungen im Amazonasgebiet.
Die Meinungsdifferenzen einzelner Mitgliedstaaten spalten die EU intern: Im Oktober 2020 hat das Europäische Parlament mit einer Abstimmung von 345 zu 295 Stimmen indiziert, dass es in seiner aktuellen Form nicht durchsetzungsfähig ist. Im November 2020 legten die Regierungen mehrerer EU-Mitgliedstaaten Valdis Dombrovskis, dem seit September 2020 amtierenden Vizepräsident der Europäischen Kommission, Positionspapiere vor: Neun Regierungen (unter anderem Italien, Portugal und Spanien) plädierten für das Abkommen und fünf Regierungen (Österreich, Bulgarien, Luxemburg, Rumänien und die Slowakei) dagegen.
Hinzu kommen die kritischen Positionen europäischer AgrarlobbyistInnen und KlimaschützerInnen. Der Deutsche Bauernverband veröffentlichte im November 2020 eine Erklärung, in der das Abkommen als „fehlgeleitete Handelspolitik“ abgelehnt wird. Befürchtet wird, dass durch die unterschiedlichen Standards, beispielsweise im Bereich von Verbraucher-, Tier- und Umweltschutz, eine asymmetrische Konkurrenzsituation für AgrarproduzentInnen in der EU entstehen könnte, da die Güter der Mercosur-Staaten günstiger produziert werden könnten. Der Verband fordert die Neuverhandlung des Abkommens. Auch Greenpeace führt einige Kritikpunkte am Abkommen an, darunter die Verwendung von Pestiziden in der Landwirtschaft der Mercosur-Länder, die in der EU unzulässig sind, hohe zollbegünstigte Importquoten für Produkte wie Rindfleisch, die Gefährdung der Lebensräume Indigener in Südamerika und unzureichende Regelungen zur Ahndung von Menschenrechtsverletzungen.
Ende März 2021 haben sich auch der Europäische Gewerkschaftsbund und sein südamerikanisches Pendant (span. Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur) mittels eines sog. Arbeitsforums gegen das Abkommen ausgesprochen. Sie bemängeln unter anderem die fehlenden Garantien, die das Abkommen im Hinblick auf Umweltschutz sowie Menschen- und Arbeitsrechte biete.
Mögliche Konsequenzen des Scheiterns
Dennoch könnte es sinnvoll sein, die Flinte nicht vorschnell ins Korn zu werfen, denn es gilt auch die Implikationen zu bedenken, die das Scheitern des Abkommens mit sich brächte. Da die Umsetzung des Abkommens der EU ein Mitspracherecht in den Bereichen Umwelt- und Klimaschutz, Menschenrechte und indigene Minderheiten in der Mercosur-Region bieten würde, sollte sich die EU ihre Verhandlungs- und Gestaltungsmacht strategisch zunutze machen. Sollte das Abkommen nicht ratifiziert werden, würde das der EU nicht nur Einflussmöglichkeiten in der Mercosur-Region vorenthalten, sondern auch ihrer handelspolitischen Glaubwürdigkeit schaden.
Aktuell hat Argentinien die Präsidentschaft pro tempore des Mercosurs inne, was den Ratifizierungsprozess weiter stagnieren lassen könnte: Der seit Ende 2019 amtierende linksgerichtete Präsident Argentiniens Alberto Fernández und seine Vizepräsidentin Cristina Fernández de Kirchner tendieren, im Gegensatz zum neoliberal orientierten Vorgänger Mauricio Macri, zu protektionistischer Handelspolitik. Sollte das Abkommen scheitern, könnte dies die aktuelle Identitätskrise des Mercosurs und die latent vorhandenen Tendenzen regionaler Desintegration in Südamerika weiter vorantreiben. Bei der Versammlung der Präsidenten im Rahmen des 30. Jahrestages der Mercosur-Gründung Ende März 2021 wurde deutlich, wie stark das Regionalbündnis mittlerweile intern gespalten ist: Uruguays Präsident Luis Lacalle Pou bezeichnete den Mercosur als Last und Hindernis für sein Land, woraufhin ihn Fernández aufforderte, „das Boot zu verlassen“. Insbesondere Bolsonaro und Uruguays Präsident Luis Lacalle Pou sind derzeit bestrebt, die kommerziellen Aktivitäten des Mercosurs zu flexibilisieren. Sie zielen darauf ab, die aktuelle Regelung soweit zu verändern, dass Reduzierungen von Importzöllen nicht mehr nur mit dem Einverständnis aller Mercosur-Staaten erfolgen können. Uruguay strebt an, seine Produkte auf internationale Märkte zu bringen und ist zu diesem Zweck auch dazu bereit, Bündnisse mit anderen interessierten HandelspartnerInnen wie zum Beispiel China einzugehen.
Die stärkere Hinwendung südamerikanischer Staaten zu China würde dessen geo- und handelspolitischer Vormachtstellung weiter Vorschub leisten – erst Ende Dezember 2020 konnte China durch den Abschluss des Investitionsabkommens mit der EU einen strategischen Gewinn verzeichnen. Dass etwaige Abkommen mit China bessere (oder auch nur äquivalente) Umwelt- und Nachhaltigkeitsregelungen enthalten würden als das Abkommen mit der EU, ist stark zu bezweifeln. Indes könnte sich Bolsonaro künftig noch stärker den USA zuwenden oder aber im Falle seiner Wiederwahl 2022 aus dem Mercosur aussteigen. Eine Abkehr des regionalen Hegemons Brasiliens vom Mercosur wäre ein Rückschlag für die regionale Integration Südamerikas.
Ein Funken Hoffnung
Aktuell scheint noch ein letztes Gelegenheitsfenster zur Lösung des Dilemmas offenzustehen: Der für EU-Handel zuständige Dombrovskis bestätigte Anfang März 2021, dass die EU weiterhin bestrebt sei, das Abkommen – mit Ergänzungen im Umweltsektor – zu ratifizieren. Die Kommission steht daher aktuell insbesondere mit Brasilien bezüglich zusätzlicher Vereinbarungen im Bereich Klima- und Umweltschutz in Verhandlung. Die am 18. Februar 2021 veröffentlichte handelspolitischen Strategie der EU-Kommission, welche eine „offene, nachhaltige und entschlossene“ Handelspolitik vorsieht, verleiht der Position der EU hierbei zwar Nachdruck, setzt deren HandelspartnerInnen jedoch auch unter Druck, den hohen EU-Standards nachzukommen. Hoffnung für das Abkommen geht auch von der aktuellen EU-Ratspräsidentschaft Portugals aus, die sich in der ersten Jahreshälfte 2021 die Ratifizierung des Abkommens zum Ziel gesetzt hat. Dies könnte bei geschickter Verhandlungsführung Portugals insofern Aussicht auf Erfolg haben, da das Land historisch enge Verbindungen zu Brasilien pflegt.
Fazit
Zusammenfassend scheint das EU-Mercosur-Abkommen in seiner aktuellen Fassung zwar dem Tode geweiht, aber noch nicht endgültig gescheitert zu sein. Zentrale Voraussetzung für eine Ratifizierung in naher Zukunft wäre die Erzielung von Zugeständnissen im Umwelt- und Klimabereich durch die Mercosur-Mitgliedstaaten, aber auch eine gewisse Kompromissbereitschaft derjenigen EU-Mitgliedstaaten, die das Abkommen bisher strikt ablehnen. Abgesehen davon wären auch Instrumente zur effektiven Überprüfung der Einhaltung der Vertragsbestandteile, wie zum Beispiel adäquate Sanktionsmechanismen, vonnöten, um die Spielregeln klar zu definieren, mit denen sich die Handelsparteien begegnen. Dies könnte beidseitiges Vertrauen und Verlässlichkeit schaffen und dadurch als solides Fundament für die Einrichtung der weltgrößten Freihandelszone dienen. Nichtsdestotrotz bleibt zweifelhaft, dass in dem verbleibenden kurzen Zeitfenster ein Kompromiss gefunden wird, dem alle beteiligten Parteien zustimmen können.
Franziska F. N. Schreiber
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