Der Globale Pandemievertrag – Kann eine regelbasierte Ordnung auch ohne die USA gelingen?

Im Mai 2025 haben die 194 Mitgliedsstaaten der Weltgesundheitsorganisation (WHO) einen globalen Pandemievertrag beschlossen, der eine effektivere und gerechtere globale Antwort auf zukünftige Pandemien ermöglichen soll. Die WHO feiert das als großen Erfolg. Grund für die Euphorie ist auch, dass ein Vertrag beschlossen wurde, obgleich die USA ihre Verhandlungsdelegation mit dem Amtsantritt Donald Trumps als US-Präsident abzogen und ihren Austritt aus der WHO verkündeten. Die große Herausforderung steht noch bevor, denn der Vertrag weist weiterhin offene Fragen auf und muss von mindestens 60 Staaten ratifiziert werden, um in Kraft zu treten. Doch vielleicht zeigt der Pandemievertrag Wege auf, wie Multilateralismus ohne die USA gelingen kann.

Nach mehr als drei Jahren Verhandlung überraschte der von der WHO (s. Infobox) eingesetzte International Negotiating Body (INB) im Frühjahr 2025 alle Beobachter mit der Einigung auf einen globalen Pandemievertrag. Dieser verfolgt das Ziel, die weltweite Antwort auf eine kommende Pandemie effektiver und gerechter zu gestalten und ist der erste globale Vertrag dieser Art.¹ Zwar hätte er bereits im April 2024 vorliegen sollen, dennoch gilt die Einigung als großer Erfolg für die WHO. Inzwischen haben die 194 WHO-Mitgliedsstaaten im Rahmen der 78. Word Health Assembly (WHA), der Mitgliederversammlung der WHO, den Vertrag am 20. Mai 2025 angenommen.² Von den UN-Mitgliedern ist nur Liechtenstein nicht dabei sowie die USA, die ihren Austritt aus der WHO verkündet haben.

Der Vertrag stellt eine Reaktion auf die Unzulänglichkeiten und Ungerechtigkeiten im Umgang mit der Covid-19-Pandemie dar: Er verpflichtet die Mitgliedsstaaten zur Stärkung ihrer Gesundheitssysteme inklusive der engmaschigeren Überwachung von möglichen Zoonosen, um Krankheitsausbrüche zukünftig schneller zu entdecken und zielgerichteter bekämpfen zu können. Zugleich soll die Bekämpfung künftiger Pandemien durch Zugang aller Länder zu Schutzmaterial und Medikamenten bzw. Impfstoffen verbessert werden. Dafür müssen Pharmaunternehmen ihr Wissen teilen, so dass auch ärmere Länder Medikamente und Impfstoffe produzieren können. Impfstoffproduzenten sollen darüber hinaus 10% ihrer Produktion kostenfrei und weitere 10% vergünstigt an Niedrigeinkommensländer abgeben. Dafür sollen DNA-Sequenzen von Pathogenen (Viren, Bakterienstämmen) für die Entwicklung von Medikamenten und Impfstoffen frei zur Verfügung stehen.
Trotz seiner 35 Artikel bleibt der Vertrag allerdings teils vage, etwa in der Frage der Finanzierung einer globalen Pandemievorbereitung. Das Kernstück des Vertrages bildet der sog. PABS-Mechanismus (s. Infobox), der den Zugang zu Krankheitserregern für die Forschung und zu den daraus resultierenden Produkten zwischen den Staaten regeln soll (Pathogen Access and Benefit Sharing). Hier konnte noch keine abschließende Einigung erzielt werden und er muss noch in einem Annex spezifiziert werden (s. Infobox zu Art. 12(2) des Vertrages). Erst danach wird der Vertrag vermutlich zur Ratifizierung freigegeben. 60 Ratifikationen sind nötig, bis er in Kraft tritt und völkerrechtlich bindend gilt.

Angesichts dieser ungelösten Fragen und der mangelnden Unterstützung der USA, die im Januar 2025 ihren Austritt aus der WHO einleiteten und ihre Delegation aus den Verhandlungen abzogen, beeindruckt der erfolgreiche Abschluss der Verhandlungen über den Pandemievertrag umso mehr. Zudem gewährt er erste Einsichten, wie ein erfolgreicher Multilateralismus ohne den immer unwilligeren Hegemon, die USA, aussehen könnte.

„Mit der Einigung auf das Pandemieabkommen haben sie [die verhandelnden Staaten] nicht nur ein generationsübergreifendes Abkommen geschlossen, um die Welt sicherer zu machen, sondern auch gezeigt, dass der Multilateralismus lebendig ist und gut funktioniert und dass in unserer gespaltenen Welt Staaten immer noch zusammenarbeiten können, um gemeinsame Positionen auszuloten und eine gemeinsame Antwort auf gemeinsame Bedrohungen zu finden.“³
– WHO-Generaldirektor Ghebreyesus (eigene Übersetzung)

Fraglich ist freilich, ob das Abkommen auch effektiv umgesetzt werden kann. Vor allem zwei Probleme sind hierfür maßgeblich: (1) Die Verteilungsproblematik und das fehlende Vertrauen zwischen Globalem Süden und Globalem Norden und (2) die (Markt-)Macht der USA.

(1) Die Vertrauensproblematik zwischen Nord und Süd

Die Rolle der WHO während der Covid-19-Pandemie hat starke Kritik von Seiten vieler Staaten des Globalen Südens hervorgerufen. Sie werfen der Oragnisation vor, primär im Interesse der Staaten des Globalen Nordens zu arbeiten statt im globalen Interesse. Dass der Vertrag erst nach Beschluss des Annex zum hoch umstrittenen Pathogen Access and Benefit Sharing (s. PABS Infobox) gelten kann, ist Wasser auf den Mühlen dieser Kritiker. Bei PABS geht es um die Frage, inwieweit Gesundheitsdaten global zugänglich gemacht werden und inwieweit pharmazeutische Unternehmen bereit sind, hierfür Technologien zu teilen und auf exklusive Patentrechte zu verzichten. Das Thema entzweit den Globalen Süden und den Globalen Norden. Ersterer prangert die unfaire Verteilung von Impfstoffen während der Covid-19-Pandemie an, die seine Staaten massiv benachteiligte. Staaten des Globalen Nordens wiederum haben ein großes Interesse, auf Gesundheitsdaten aus dem Globalen Süden zuzugreifen. Sie argumentieren, dass Forschung an und Entwicklung von neuen Medikamenten nur durch ihre steuerfinanzierte Unterstützung möglich sind.

Zwar sieht der vorliegende Pandemievertrag mit der Verpflichtung von Pharmaunternehmen, der WHO zwanzig Prozent ihrer Neuentwicklungen kostenfrei oder zu angemessenen Preisen zur Verfügung zu stellen (Art. 12 (6a)), eine grundsätzliche Einigung auf dieses System vor. Konkrete Verfahren und Verpflichtungen müssen aber noch ausgehandelt werden (s. Art. 12 (2) Infobox). Die Gruppe der afrikanischen Staaten dringt darauf, die Verhandlungen über PABS bzw. den entsprechenden Annex zum Vertrag binnen eines Jahres abzuschließen. Demgegenüber gehen Expert*innen in den G7-Staaten davon aus, dass selbst 3-4 Jahre sehr ambitioniert wären, um dieses Ziel zu erreichen.⁴ Expert*innen halten auch für sehr fraglich, ob ein PABS-System, welches nur 20% der pharmazeutischen Produktion für einkommensschwache Länder zugänglich macht, im Falle einer zukünftigen Pandemie ausreicht.⁵

Sollte eine Einigung auf einen Annex zu PABS scheitern, steht es der WHA zwar frei, den vom INB beschlossenen Vertragsentwurf zur Ratifikation freizugeben. Allerdings ist dieser Entwurf an vielen weiteren Stellen sehr vage. Neben den fehlenden Regelungen bezüglich des PABS gilt dies auch für die gerechte Finanzierung des globalen Kampfes gegen Pandemien. Daher wäre eine Einigung auf einen Annex zu PABS und eine Präzisierung des Finanzierungsmechanismus von großer Bedeutung für eine erfolgreiche Ratifizierung und für die Effektivität des Vertrages.

(2) Die (Markt-)Macht der USA

Der Abzug der US-Delegation aus den Verhandlungen bedeutete zunächst einen massiven Verlust an Expertise. Insbesondere die Verhandler*innen der anderen G7-Nationen und der EU waren in dieser Hinsicht von der US-amerikanischen Delegation abhängig.⁶ Der Austritt der USA aus der WHO, der laut den geltenden Verträgen ein Jahr nach seiner Ankündigung, also im Januar 2026 erfolgen wird, birgt darüber hinaus ernste Probleme bei der Finanzierung globaler Gesundheitsfürsorge für die WHO, denn die Vereinigten Staaten tragen bislang um die 20% des WHO-Budgets. Auch das bilaterale Engagement der USA für globale Gesundheit endete mit dem Wegfall von US AID.⁷
Ebenso problematisch ist die Marktmacht der USA. Derzeit werden 50% aller pharmazeutischen Produkte, inklusive Impfstoffe und Medikamente, in den USA produziert. Durch seine Zollpolitik versucht Präsident Trump, noch mehr Pharmaunternehmen zu überzeugen, in den USA zu produzieren. Unklar ist, inwieweit in den USA angesiedelte Unternehmen dazu gebracht werden können, am anvisierten PABS teilzunehmen. Angesichts ihres großen Anteils an der weltweiten pharmazeutischen Forschung und Entwicklung würde ihr Fernbleiben den Mechanismus massiv schwächen.
Zwar haben Vertreter*innen der USA, unabhängig von ihrer Parteizugehörigkeit, stets betont, dass die USA ohnehin nie Mitglied eines globalen Pandemievertrags werden könnten, da die Bundesstaaten eine Ratifikation durch den US-Kongress hintertreiben würden. Das Fernbleiben der USA von einem möglichen Abkommen war also bereits zu Beginn der Verhandlungen klar. Zwar gibt es viele Verträge, die die USA nicht ratifiziert haben, aber dennoch unterstützen, wie etwa die UN-Kinderrechtskonvention oder das Seerechtsabkommen UNCLOS. Problematisch wird es erst, wenn sie einen Vertrag offensiv bekämpfen würden. Die jüngsten Einlassungen der Trump-Administration zu Impfungen und zur Gesundheitspolitik deuten leider einen solchen, feindlichen Kurs an.
Ein Anfang ist gemacht, aber es braucht mehr
Die Durchsetzung internationaler Verträge in einer Welt ohne Weltregierung ist eine Frage, welche die internationale Politik nicht erst seit der destruktiven Politik des neuen US-Präsidenten bewegt. Abkommen wie der Pandemievertrag werden durch die Art des kollektiven Guts, das hier erbracht werden soll, erheblich erschwert: Globale Gesundheitsfürsorge im Allgemeinen und der Schutz vor Pandemien im Besonderen stellen ein sogenanntes Allmendegut dar.
Allmendegüter zeichnen sich dadurch aus, dass kein Staat von ihrer Nutzung ausgeschlossen werden kann, wodurch sich aber für alle der Anreiz ergibt, die Kosten für die Produktion oder Erhaltung des Allmendegutes anderen zu überlassen. Prominentestes Beispiel für diese sogenannte „Tragik der Allmende“ ist der Klimaschutz.

„[…] diese gewaltige Anstrengung wurde durch das gemeinsame Verständnis getragen, dass Viren keine Grenzen kennen, dass niemand vor Pandemien sicher ist, solange nicht alle sicher sind, und dass die kollektive Gesundheitssicherheit ein Ziel ist, an das wir fest glauben und das wir stärken wollen.“⁸
– Precious Matsoso, Co-Chair des INB (eigene Übersetzung)

Da darüber hinaus die Kosten und Nutzen der Kooperation zumeist ungleich verteilt sind, treten zusätzlich Verteilungskonflikte auf. Das gilt auch für die Pandemiefürsorge: Staaten im Globalen Norden verfügen über eine innovative Pharmaindustrie. Dadurch haben sie Zugriff auf Medizingüter und neu entwickelte Impfstoffe, welche die Auswirkungen einer Pandemie in ihren eigenen Staaten abschwächen können. Dies gilt aber nicht für die meisten Niedrigeinkommensländer im Globalen Süden.
Um die Erfolgsaussichten solcher Verträge zu erhöhen, werden sie darauf ausgerichtet, die Kosten der Kooperation reduzieren. Dies tun sie, indem sie Informationen bereitstellen, Erwartungssicherheit schaffen und kreative Lösungen vorsehen, um die Verteilungsprobleme abzuschwächen. Im Globalen Pandemievertrag nimmt etwa PABS diese Funktion ein. Dennoch hängt multilaterale Kooperation in erster Linie davon ab, ob sich ein Hegemon ober aber eine hinreichend große Gruppe von Unterstützern findet, die bereit ist, die Transaktionskosten der Verhandlungen zu tragen und das Monitoring zu übernehmen. Das ist bei den Verhandlungen zum globalen Pandemievertrag bislang gelungen, ob es auch für die Umsetzung gilt, wenn die Verteilungsprobleme mithin konkret werden, bleibt abzuwarten.

Gerade bei mulilateraler Kooperation über ein Allmendegut ist es ohnehin illusorisch, im Ergebnis einen perfekten Vertrag zu erwarten, der alle Problemaspekte erfolgreich bearbeitet. Stattdessen ist eine inkrementelle Politik wahrscheinlicher, die sich Stück für Stück verbessert, weil sie zwischen den Vertragsparteien Vertrauen aufbaut und Reputationsbeziehungen etabliert. Schon die Einigung auf den globalen Pandemievertrag ist eine solche Verbesserung. Sie macht deutlich, dass die Mehrheit der Staaten ein Problembewusstsein teilt und bereit ist, in eine kollektive Problemlösung zu investieren – wohl wissend, wie groß die Hindernisse sind. Mit seinen 35 Artikeln schafft der Vertrag einen völkerrechtlichen Rahmen, an dem sich Staaten zukünftig orientieren können. Das ist ein Pfund, mit dem sich vielleicht nicht wuchern, aber arbeiten lässt, um Stück für Stück eine effektivere globale Pandemievorsorge zu erreichen. Die Abwendung der USA unter Trump von internationalen Regelwerken im Allgemeinen und von der globalen Gesundheitspolitik im Besonderen wird die Effektivität des Vertrags zunächst zweifellos begrenzen, zunichte machen kann sie ihn nicht. Wie auch schon in anderen Fällen von Kooperation gegen den Hegemon, etwa in der Errichtung des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH), liegt es am Willen der Staatenmehrheit: Ist sie bereit, gegen Widerstand an der Kooperation festzuhalten und dafür höhere Kosten zu tragen, damit ein Minimum internationaler Ordnung erhalten bleibt? Für den globalen Pandemievertrag kommt es darauf an, ob gerade die Staaten des Globalen Nordens, allen voran die EU, willens und in der Lage sind, die Verteilungsproblematik des Vertrages abzumildern, indem sie mehr Lasten schultern. Es liegt an ihnen zu zeigen, wie und dass die regelbasierte Ordnung auch ohne die USA funktionieren kann.

Download (pdf): Deitelhoff, Nicole; Speyer, Johanna (2025): Der Globale Pandemievertrag – Kann eine regelbasierte Ordnung auch ohne die USA gelingen?, PRIF Spotlight 9/2025, Frankfurt/M.

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