Trotz anderslautender Vereinbarungen im Koalitionsvertrag steht dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) in den kommenden Jahren wohl deutlich weniger Geld zur Verfügung als bisher: Nach den neuen Plänen des Finanzministers sinkt das jährliche Budget des BMZ im Jahr 2021 um 800 Millionen auf 9,4 Milliarden Euro. Wie kam es zu diesem deutlichen Kurswechsel nach Jahren des stetigen Mittelaufwuchses – und wie sind die Kürzungen zu bewerten?
Auch der laute Protest von Entwicklungsminister Gerd Müller hat nichts genützt. Letzte Woche verabschiedete das Bundeskabinett den von Finanzminister Olaf Scholz präsentierten Haushalts- und Finanzplan für die Jahre 2020–2023. Dieser sieht erstmals seit Langem wieder Einschnitte für die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) vor. Müllers Niederlage am Kabinettstisch ist ein deutliches Indiz dafür, dass sich die anfänglich äußerst erfolgreiche Strategie, die EZ als wirksame „Fluchtursachen-Bekämpfung“ zu verkaufen, mittlerweile weitgehend erschöpft hat. Auch wenn das Scheitern dieser Rhetorik prinzipiell zu begrüßen ist, stellt das Auf und Ab in der EZ-Finanzierung gleichwohl ein ernstes Problem dar – nicht zuletzt für die Glaubwürdigkeit Deutschlands auf dem internationalen Parkett.
Rückblick: Der kurze Höhenflug der deutschen Entwicklungszusammenarbeit
Die rasanten Mittelzuwächse der letzten Jahre für die deutsche EZ sind eng verknüpft mit der sogenannten „Flüchtlingskrise“ 2015/16. Denn so hart und (v)erbittert die unterschiedlichen politischen Lager in deren Folge auch miteinander stritten – eine Forderung wurde von Beginn an und über die Parteigrenzen hinweg geteilt: Um das „Problem“ zu lösen, müsse man vor allem die Fluchtursachen bekämpfen. Diese Argumentation wurde – neben vielen anderen – insbesondere von Entwicklungsminister Gerd Müller (CSU) vorangetrieben. Mit drastischen Worten forderte dieser, dass die deutsche EZ viel stärker aktiv werden müsse, um zukünftige Flucht- und Migrationsbewegungen von Millionen Menschen aus Afrika zu verhindern. Die zwei folgenden Zitate von Müller stehen exemplarisch für diesen Diskurs:
Der Entwicklungsminister versuchte mit diesen und ähnlichen Aussagen ganz bewusst eine Drohkulisse („zwei Milliarden Babys“) aufzubauen, um im gleichen Atemzug für sofortiges Handeln zu plädieren, damit die „Probleme“ (gemeint sind – man muss daran erinnern – „Menschen“) nicht zu „unseren“ Problemen werden. Diese Argumentation mündete schließlich in einer neuen politischen Zielsetzung des BMZ, für welches die Bewältigung der „Flüchtlingskrise“ plötzlich „höchste Priorität“ hatte. Ohne Frage muss diese Angst machende und nicht zuletzt dehumanisierende Argumentation schon allein der Rhetorik wegen kritisiert werden. Gleichzeitig ist jedoch auch deren Inhalt zu problematisieren, denn der implizit versprochene Wirkungszusammenhang („mehr EZ = weniger Flüchtlinge“) ist schlicht nicht zutreffend, wenn nicht sogar diametral entgegengesetzt (siehe dazu die Diskussion zum „migration hump“).
So kritisch diese Rhetorik allgemein zu bewerten ist – politisch war sie äußerst erfolgreich, indem sie große Teile der Öffentlichkeit von der Notwendigkeit von „mehr EZ“ überzeugte. Dadurch konnte der Entwicklungsminister am Kabinettstisch gestärkt auftreten – und tat dies mit Erfolg: Ab 2016 stieg der Haushalt des BMZ deutlich. Einhergehend mit diesen finanziellen Zuwächsen kam es in den letzten Jahren darüber hinaus auch zu einer allgemeinen Aufwertung der EZ, welche sich nicht nur in der gestiegenen öffentlichen Aufmerksamkeit, sondern beispielsweise auch in der im Koalitionsvertrag vereinbarten gekoppelten Erhöhung des Verteidigungs- und des Entwicklungsbudgets widerspiegelte.
Mit Blick auf den neuen Finanzplan bis 2023 von Finanzminister Olaf Scholz (SPD) scheint es so, als ob dieser kurze Höhenflug der EZ zu einem jähen Ende gekommen ist. Es lassen sich zwei mögliche Erklärungen dafür finden, warum die vor kurzem noch so erfolgreiche Argumentationsfigur „mehr EZ für weniger Flüchtlinge“ mittlerweile in der politischen Debatte nicht mehr so „zieht“ wie bisher. Mit einer eher optimistischen Lesart könnte man argumentieren, dass sich der oben skizzierte Alarmismus (der zwar eng mit Minister Müller verknüpft ist, aber stets auch von seinen KabinettskollegInnen getragen wurde) mit der Zeit abgenutzt hat und mittlerweile von vielen durchschaut bzw. als falsch zurückgewiesen wird. Als Pessimist könnte man jedoch einwenden, dass momentan schlicht deutlich weniger Geflüchtete nach Deutschland kommen und das Thema nicht zuletzt in den Medien lange nicht mehr so dominant ist wie noch in den letzten Jahren. Die beschriebene „Drohkulisse“ könnte deshalb, wenn auch vielleicht nur temporär, an Einfluss in der Debatte eingebüßt haben.
Das Auf und Ab bei der Finanzierung ist ein Problem
Unabhängig von beiden Lesarten ist das momentane Scheitern der Argumentationsfigur „mehr EZ für weniger Flüchtlinge“ prinzipiell positiv zu bewerten. Gleichwohl bedeutet das nicht, dass damit auch die angekündigten Kürzungen des EZ-Budgets uneingeschränkt zu befürworten sind. Vielmehr ist hier eine differenzierte Bewertung vonnöten. Sicherlich ist das vorläufige Ende der steigenden Mittelzuwächse gerade für die staatlichen Entwicklungsorganisationen GIZ und KfW Entwicklungsbank eine durchaus gesunde Entwicklung. Den beiden „Durchführungsorganisationen“ fiel es in den letzten Jahren sowohl strukturell als auch konzeptionell äußerst schwer, mit der extremen Volumensteigerung (von 2013 6.2 Mrd. auf 2019 10.2 Mrd. €; +61%) Schritt zu halten – was nicht nur bei einzelnen MitarbeiterInnen zu einer gewissen Frustration und Überforderung führte, sondern auch der Qualität einzelner Projekte nicht immer zuträglich war.
Gleichzeitig ist jedoch das politisch induzierte Auf und Ab in der Budgetplanung, das mit den geplanten Kürzungen einhergeht, ebenfalls kritisch zu sehen. Das Folgen (innen)politischer „Moden“ führt dazu, dass in manchen Phasen eine Vielzahl von Projekten aktionistisch aus dem Boden gestampft werden, denen in anderen Phasen dann plötzlich die Folgefinanzierung fehlt. Eine langfristige und nachhaltige Planung, die über kurzfristige und möglichst „sichtbare“ Ziele hinausgeht, wird so unmöglich. Darüber hinaus entfernt sich Deutschland durch die geplanten Einsparungen noch weiter als bisher vom vereinbarten 0,7 %-ODA-Ziel und macht sich damit – einmal mehr – international unglaubwürdig. Gerade in Zeiten, in denen der Multilateralismus augenscheinlich in der Krise ist und von vielen Seiten attackiert wird, kann es sich Deutschland nicht leisten, gemachte Zusagen gegenüber internationalen Partnern nicht einzuhalten. Natürlich lässt sich an dieser Stelle immer einwenden, dass die Budgetkürzungen lediglich eine notwendige Reaktion auf erwartete Steuereinbußen in den nächsten Jahren darstellen. Allerdings wird keineswegs überall gleich gespart – die Haushaltsplanungen sind und bleiben deshalb ein Spiegelbild der politischen Prioritäten. Und hier scheint in Berlin die Angst vor dem Scheitern an der „schwarzen Null“ momentan größer zu sein als die Sorge vor einer nachhaltigen Schwächung der Glaubwürdigkeit Deutschlands auf dem internationalen Parkett.
Ben Christian
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