Am vergangenen Freitag hat der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen einstimmig für den Abzug der Stabilisierungsmission der UN in Mali (MINUSMA) bis Ende 2023 gestimmt. Das ist ein fataler Schlag gegen den internationalen Schutz der Zivilbevölkerung in Mali und die Überwachung der Einhaltung des Friedensabkommens von 2015. Zuletzt war MINUSMA in Mali stark in die Kritik geraten, auch angefacht von der dortigen Regierung. Entgegen dem medialen Fokus auf geopolitischen Abwägungen des nun anstehenden Abzugs zeigt der Beitrag zum einen die Vielfalt und Komplexität der lokalen Wahrnehmungen von MINUSMA und gesellschaftlichen Dimensionen des Abzugs. Zum anderen werden die Konsequenzen für das deutsche Engagement in Mali und Szenarien einer Fortsetzung der zivilen Zusammenarbeit erörtert.
New York ist überrascht
Am 16. Juni 2023 hat der malische Außenminister den UN-Sicherheitsrat zum sofortigen Abzug von MINUSMA aufgefordert. Daraufhin erarbeitete die französische Delegation eine Resolution, die einen vollendeten Abzug bis Ende 2023 vorsah. Dieser wurde am Freitag von allen 15 Mitgliedern einstimmig verabschiedet. Die Beziehungen zwischen der malischen Regierung und MINUSMA sind zuletzt durch die Veröffentlichung eines Berichts des Büros des Hohen Kommissars für Menschenrechte der UN eskaliert. Darin werden malische und ‚ausländische‘ Sicherheitskräfte (damit ist die Wagner-Gruppe gemeint) für das Massaker im März 2022 in Moura in Zentralmali verantwortlich gemacht. Dabei hat die politische Leitung von MINUSMA in Bamako in den letzten Jahren trotz massiver Anschuldigungen durch die Militärregierung immer wieder einen sehr versöhnlichen Umgang mit dieser gepflegt. Im UN Headquarter in New York dachten viele, die Zusammenarbeit zwischen der malischen Regierung und der UN laufe noch eine Weile auf einem fragilen Minimalkonsens weiter: dass die malische Regierung zwar die Mission anschuldigt und einschränkt, aber gleichsam akzeptiert, dass sie da ist. Denn ganz ohne letztere wäre die Logistik der malischen Armee noch eingeschränkter und der Norden des Landes auch für die Regierung kaum erreichbar.
Unumstritten ist, dass das Ende von MINUSMA mit großer Wahrscheinlichkeit zu einem Anstieg der Gewalt führen wird – auf Kosten der zivilen Bevölkerung. Schon jetzt und seit dem Abzug der französischen Mission Barkhane hat sich die Sicherheitslage in Nordmali verschlechtert. Terroristische Gruppierungen, wie die der al-Qaida nahestehende Gruppe für die Unterstützung des Islam und der Muslime (JNIM) sowie der Islamische Staat Sahel-Provinz (ISSP), konnten ihre Einflussräume ausweiten. Im Zuge der in Zentralmali operierenden malischen Sicherheitskräfte, zuletzt verstärkt in Kooperation mit russischen Kämpfern der Wagner-Gruppe, kommt es regelmäßig zu schlimmen Menschenrechtsverletzungen. Auch wenn MINUSMA von der malischen Regierung schon seit längerem immer wieder daran gehindert wurde, ihr Mandat, die Einhaltung von Menschenrechten in den Konfliktregionen zu überwachen und die Zivilbevölkerung zu schützen, umzusetzen – diese bleibt mit dem nun beginnenden Abzug schutzlos zurück. Hinzu kommt, dass mit der Beendigung von MINUSMA das bereits fragile Friedensabkommen von 2015 keine internationale Schutzmacht mehr hat und nun droht, vollends zu zerbrechen. Die Rebellengruppen in Nordmali bereiten sich schon auf mögliche Kampfhandlungen mit der Zentralregierung vor. Eine erneute Gewaltspirale ist also nicht auszuschließen, sondern eher wahrscheinlich.
Ressentiments gibt es seit langem
Olaf Bernau vom zivilgesellschaftlichen Netzwerk Afrique-Europe-Interact warnt davor, die Gründe für diesen Aufruf nach Abzug nur bei der malischen Transitionsregierung und deren außenpolitischem Kurs zu suchen. Vielmehr sind sie auf zehn Jahre Interventionsgeschichte in Mali zurückzuführen. Die massive Aufstockung von Mitteln durch die internationale Gemeinschaft seit dem Putsch 2012 hat auch dazu geführt, dass Verantwortlichkeiten des malischen Staates an externe Akteur:innen ‚ausgelagert‘ wurden. Eine Studie der HSFK im Auftrag des Beirats der Bundesregierung Zivile Krisenprävention und Friedensförderung zum deutschen Regierungshandeln in Mali und Niger legt die Konsequenzen dieses Mittelanstiegs auch im deutschen Engagement dar. Die Folge des hohen Abstimmungs- und Koordinationsbedarfs westlicher Geber führte dazu, dass „der malische Partner auch mal verloren ging“, so benennt es ein/e in der Studie zitierte Ressortvertreter:in.
Die Ressentiments gegen ‚den Westen‘, die sich in den Protesten und in den Reaktionen der malischen Transitionsregierung Ausdruck verschaffen, liegen tiefer als nur die vermeintliche „Ineffektivität“ der Friedensmission. Sie ist auch in der kolonialen Vergangenheit der Sahelländer, den Beziehungen zu und Abhängigkeiten von Frankreich sowie einem Staatsprojekt, das auf die Inklusion von Eliten aus dem Süden des Landes beschränkt blieb, zu verorten. Auch ohne MINUSMA wird die Skepsis gegenüber westlichen Interventionen und deren Einmischung bleiben. Das zeigen die Anschuldigungen gegen französische Nichtregierungsorganisationen in Mali durch die Militärregierung. Ebenso bestätigt das ein Blick ins Nachbarland Burkina Faso. Nachdem die französische Militärmission Sarbre abgezogen ist, gab es dort jüngst Anschuldigungen der Regierung gegenüber einer internationalen humanitären Organisation im Land. Die Ressentiments, so erklärt mir ein burkinischer Mitarbeiter einer humanitären Organisation, die in Mali und Burkina Faso aktiv ist, bezögen sich nicht nur auf Frankreich, oder die UN, sie beziehen sich auf das westliche Engagement insgesamt, und werden angefacht von den Transitionsregierungen in Mali und auch in Burkina.
Und dennoch, hinter solch populistischen Äußerungen, steckt immer auch ein Funken berechtigter Kritik, der die vorherrschenden Interventionslogiken und deren negative Konsequenzen hinterfragt. Gleichfalls fällt mit dem Abzug MINUSMAs ein weiterer Akteur weg, der in die Bewältigung der Sicherheitskrise involviert war, und somit in Zukunft nicht mehr so gut als Feindbild der Militärregierung herhalten kann: erst Frankreich, jetzt die UN, zuweilen auch ECOWAS. Es gibt diese Ressentiments gegen Frankreich gleichwohl auch im Niger. Dort baut die EU ihr Engagement gerade massiv aus, neben schon lange bestehenden Militärbasen, u. a. von Frankreich und den USA. Auch Deutschland unterhält dort einen logistischen Lufttransportstützpunkt. Eine Fahrt über den militärischen Teil des Flughafens – eine riesige Fläche neben dem zivilen Teil – vermittelt einen Eindruck von der internationalen militärischen Präsenz im Land, auch wenn diese lange nicht die mediale Aufmerksamkeit erfährt wie MINUSMA in Mali. Der Unterschied im Niger ist, dass die Ressentiments nicht zusätzlich von der nigrischen Regierung angeheizt werden, wenngleich sie auch dort manifest sind.
Lokale Perspektiven: nicht nur Protest
Und dennoch, das ist lediglich eine gesellschaftliche Perspektive, und diejenige, die sich medial am stärksten Ausdruck verschafft. Aus ihr nährt sich auch die derzeitige Popularität der malischen Regierung. Jährliche landesweit durchgeführte Umfragen der in Bamako vertretenen Friedrich-Ebert-Stiftung zeigen, dass dort wo MINUSMA präsent ist, die Mission sehr viel höhere Zustimmungswerte hat als in Bamako. In den nördlichen Regionen Kidal (83%), Gao (60%) und Timbuktu (59%) ist ein Großteil der Bevölkerung sehr bis zufrieden mit MINUSMA. Auch wenn die Mission nicht die Ausbreitung der Gewalt verhindern konnte, hinterlässt der Abzug eine Leerstelle militärischer Präsenz, die zumindest an deren Einsatzorten für ein Minimum an Sicherheit für die dortige Bevölkerung gesorgt hat.
Auch die lokale Ökonomie von Friedensmissionen spricht dagegen, dass alle diese Kritik teilen. Neben einem sicherheitspolitischen Vakuum, bedeutet der Abzug von MINUSMA für Tausende Malier:innen nämlich erst einmal: Arbeitslosigkeit. Es sind diejenigen, die in der Gemengelage der aufgeheizten Meinungen keine Stimme haben: Fahrer:innen, Sicherheitspersonal, Reinigungskräfte, lokale Mitarbeiter:innen und viele mehr. Dies ist insbesondere in den Konfliktgebieten gravierend, da Studien zeigen, dass gerade die Perspektivlosigkeit junger Menschen eines der wichtigsten Motive ist, warum die Rekrutierung durch jihadistische Gewaltakteure so erfolgreich ist. MINUSMA ist dort ein wichtiger Wirtschaftsfaktor, auch für lokale Unternehmen. Einschätzungen von Umsetzungsorganisationen vor Ort zufolge ist MINUSMA der zweitgrößte Arbeitgeber im Land. Das ist zwar mitnichten ein Argument für einen Verbleib einer UN-Friedensmission, sondern zeigt im Gegenteil die multiplen Abhängigkeiten, die diese schaffen. Dennoch ist auch das eine wichtige lokale Dimension des Abzugs, die bisher kaum reflektiert worden ist, aber wichtig ist mitzubedenken. Es bleiben viele Menschen ohne Perspektive zurück, für die auch die derzeitige Transitionsregierung erst einmal keine Angebote haben wird.
Trotz deren Popularität, auf die auch in deutschen Medien immer wieder verwiesen wird, bildet auch die Militärregierung entgegen aller populistischen Rhetorik und konkreten Taten wie die Aufarbeitung von Korruptionsfällen ein Elitenprojekt in der Soziologie der politischen Macht in Mali. „Die neue Regierung redet oft von großen Dingen, aber ich habe noch keine Veränderung gesehen. Seit ATT, IBK, es hat sich nichts verbessert. Vielleicht kommt die Veränderung eines Tages, ich weiß es nicht“ berichtet ernüchternd ein junger Fischer aus Bamako am Telefon, mit dem ich seit vielen Jahren im Kontakt bin. Die Abkürzungen beziehen sich auf die Vorgängerregierungen des Putsches von 2012, der die Amtszeit von Amadou Toumani Touré (2002-2012) beendete, und im Jahr 2020, der die Regierung von Ibrahim Boubacar Keita (2013-2020) stürzte. Er teilt die Kritik an MINUSMA nicht, die in den letzten Monaten medial sehr präsent war.
Während das eine Meinung unter vielen ist, zeigen die Ergebnisse des HSFK-Forschungsprojekts zu lokalen Wahrnehmungen von AU und ECOWAS Interventionen in Burkina Faso und Gambia, dass die Politisierung von Interventionen v. a. auf der Positionalität lokaler Akteur:innen beruht: Zugänge zu Medien und zivilgesellschaftlichen Debatten, beispielsweise auf Social media Kanälen. Hinzu kommt, dass für die lokale Bevölkerung an Standorten von UN- Friedensmissionen von außen oft kaum wahrnehmbar ist, wer welcher Akteur ist. Die Forschung zu lokalen Perspektiven auf UN-Friedensmissionen zeigt, dass sich deren Wahrnehmung oft auf sehr einfache Aktivitäten – wie das Herumfahren weißer Jeeps – beschränkt. Eine Unterscheidung zwischen den verschiedenen intervenierenden Organisationen – UN, NGO u. a. –, geschweige denn ihrer Mandate ist in Stabilisierungskontexten wie in Mali für die lokale Bevölkerung häufig kaum mehr möglich. Das zeigt wiederum die Komplexität hinter den verschiedenen Facetten und Dynamiken lokaler Wahrnehmung(en). Diese zu berücksichtigen ist auch für die zukünftige Zusammenarbeit Deutschlands mit der malischen Regierung wichtig.
Wie geht es weiter im deutschen Engagement in Mali?
Die Putsche in Mali und Burkina Faso sowie die Kooperation der malischen Regierung mit der Wagner-Gruppe hat die Bundesregierung dazu veranlasst, ihr Sahelengagement anzupassen. Das heißt konkret eine strategische Ausweitung des Engagements auf umgrenzende Länder, insbesondere Niger und die westafrikanischen Küstenstaaten sowie eine stärkere Differenzierung bei den Kooperationspartner:innen. Das wird aller Voraussicht nach auch mit einer Neugewichtung finanzieller Zusagen insgesamt und deren Verteilung in der Region verbunden sein.
Die deutsche Bundesregierung ist in Mali mit mehreren Ressorts aktiv. Ein besonderer Schwerpunkt lag bisher in der Stabilisierung, insbesondere durch Deutschlands militärischen Beitrag zu MINUSMA, aber auch durch eine Vielzahl ziviler Stabilisierungsprojekte, in der humanitären Hilfe und der Entwicklungszusammenarbeit. Im Verteidigungsministerium wird man die Entscheidung begrüßen. Die deutsche Beteiligung an der UN-Mission steht dort schon lange in der Kritik. Der für 2024 vom deutschen Bundestag beschlossene Abzug beschleunigt sich jetzt lediglich. Mit dem nun beginnenden Abzug der Mission ist damit zu rechnen, dass aufgrund der angespannten Sicherheitslage, die Umsetzung von zivilen Stabilisierungsmaßnahmen in den Konfliktregionen selbst noch schwieriger wird. Das zeigt sich bereits jetzt in der Grenzregion Zentralmalis zu Burkina Faso, wo das Auswärtige Amt den Aufbau von lebenswichtiger Basisinfrastruktur unterstützt. Der Abzug, so die Vorausschau humanitärer Organisationen vor Ort, wird die Zugänge zu humanitären Einsatzorten noch einmal verschärfen. In Nordmali war MINUSMA bisher ein wichtiger Garant für die lokale Sicherheit von humanitärem Personal aber auch deren Logistik – dies auch für die malische Regierung. Ganz zu schweigen von den eigenen zivilen Projekten (so genannte Quick Impact Projects), die MINUSMA dort selbst umgesetzt hat. Allerdings bedeutet der Abzug nicht, dass das UN-System in Mali von der Bildfläche verschwindet. UN-Organisationen wie UNICEF, WFP und OCHA bleiben weiterhin vor Ort, können allerdings nur einen Bruchteil der Infrastruktur selbst aufrechterhalten, die ihnen MINUSMA für die Umsetzung bot. Sie bleiben für die Bundesregierung weiterhin wichtige Partner der Zusammenarbeit, über die ein Großteil der finanziellen Mittel für Mali und den Sahel insgesamt umgesetzt werden.
Entwicklungsministerin Svenja Schulze, die für den Sahel-Allianz-Vorsitz kandidiert, hat bekräftigt, die Entwicklungszusammenarbeit mit Mali fortzusetzen. Schon in den letzten Jahren hatte sich die deutsche bilaterale Zusammenarbeit immer mehr auf die dezentralen Ebenen verlagert. Zwar kann eine sinnvolle Strategie sein, die Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Organisationen zu verstärken, aber dies kann nicht ohne den Dialog mit der malischen Regierung geschehen. Im Gegenteil: solch ein Ansatz könnte auch – zu Recht – von der Regierung in Bamako kritisiert werden und wiederum zu Blockaden führen. Aus anderen Interventionskontexten gibt es genügend negative Beispiele zu den Folgen einer Zusammenarbeit, die sich fast nur noch auf internationale NGOs beschränkt und bei der staatliche Institutionen einfach ausgeklammert werden.
Eine Gradwanderung mit Handlungsmöglichkeiten
Die Zusammenarbeit mit der malischen Regierung ist für die Bundesregierung derzeit durchaus eine Art Gradwanderung. Einerseits genießt sie einen sehr guten Ruf in Mali. Dieser ist jedoch weniger auf das von den malischen Eliten seit Jahrzehnten betonte Mantra, Deutschland sei der erste Staat, der Malis Unabhängigkeit anerkannt habe, zurückzuführen. Sondern er ist insbesondere im Kontrast zum ‚Feindbild‘ Frankreich zu sehen, in dessen Lichte die deutsche Kooperation eher wohlwollend wahrgenommen wird. Der Rückzug Frankreichs bildet auch einen opportunen Moment für die Bundesregierung durch die Besetzung strategischer Positionen innerhalb der internationalen Gemeinschaft ihren ‚Legitimitätsvorsprung‘ vor Ort mehr zu nutzen – im Dialog mit der Regierung, insbesondere aber auch mit der malischen Zivilgesellschaft.
Die Bundesregierung sollte sich darüber hinaus dafür einsetzen, wieder stärker regionale Akteure in das internationale Engagement einzubinden – die auch vor Ort präsent sind. Das betrifft die seit 2013 in Bamako ansässige Mission für Mali und den Sahel der Afrikanischen Union (MISAHEL), sowie die westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft ECOWAS – auch wenn diese aufgrund der Sanktionen viel verbrannte Erde hinterlassen hat. Sie könnten zukünftig für den politischen Dialog, internationale Friedensbemühungen, und für die Begleitung sowie Überwachung der für 2024 anstehenden Wahlen eine wichtige Rolle spielen. Afrikanische Regionalorganisationen und Initiativen tauchen in den Diskussionen um den Abzug von MINUSMA jedoch kaum auf – das konnte man auch während der Diskussion am vergangenen Freitag im UN-Sicherheitsrat beobachten. In der geopolitischen Großlage der Konfrontation der russischen Regierung mit westlichen Staaten, die sich im Kleinen auch in Mali abbildet, könnten diese in Zukunft in Mali an Bedeutung gewinnen. Indem sie sich für solch eine Option stark macht, käme die Bundesregierung auch dem Versprechen ihrer afrikapolitischen Leitlinien nach, in Zukunft vermehrt mit afrikanischen Akteuren und insbesondere afrikanischen Regionalorganisationen zusammenarbeiten zu wollen.
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