Schwierige Themen gab es eigentlich genug auf der Agenda des 29. Gipfeltreffens der Staats- und Regierungschefs der Afrikanischen Union (AU), der am 4. Juli in Addis Abeba zu Ende ging. Weitreichende Entscheidungen blieben dennoch aus. Bald werden sich nur noch wenige an diesen Gipfel erinnern – trotzdem verdeutlichte er einmal mehr die umkämpfte Suche nach mehr Unabhängigkeit und Einheit für eine international und innerhalb des afrikanischen Kontinents anerkannte Institution.
Gipfeltreffen, so der britische Politikwissenschaftler Carl Death, besitzen eine performative Macht, denn sie dienen der Inszenierung von Kompetenz und des „im-Griff-Habens“ meist komplexer politischer Probleme. Sie sind nicht bloß Fassade einer dahinter liegenden, ‚richtigen‘ Politik. Vielmehr ist die Fassade selbst ein wichtiger Bestandteil von Politik. Gipfeltreffen sind ein Moment der Inszenierung politischer Verantwortlichkeiten und der Definition von Problemen. Sie zeigen, wer „das Heft in die Hand nimmt“ und was zu tun ist; auch wenn das nicht immer erfolgreich ist. Dazu braucht es nicht immer Pomp, schöne Bilder und weitreichende Entscheidungen. Selbst wenn Gipfeltreffen ohne Entscheidungen enden, können sie wirkmächtig sein.
In der Vergangenheit waren Gipfeltreffen der Afrikanischen Union (AU) dennoch eher von der ersten, pompösen Sorte: weitreichende Entscheidungen wie die, bis zum Jahr 2020 alle Kriege auf dem afrikanischen Kontinent zu beenden, und ambitionierte Aktionspläne prägten die zweimal im Jahr stattfindende Zusammenkunft afrikanischer Staats- und Regierungschefs.
Der am 4. Juli zu Ende gegangene Gipfel hingegen scheint auf den ersten Blick eher von letzterer Sorte zu sein: In afrikanischen und internationalen Medien wenig beachtet, glänzten einige prominente Staats- und Regierungschefs vor allem durch ihre Abwesenheit, allen voran Südafrikas Präsident Jacob Zuma und sein kenianischer Amtskollege Uhuru Kenyatta. Im Schatten der Vorbereitungen zum G20-Gipfel in Hamburg schien Addis Abeba in diesen Tagen die wesentlich weniger attraktive Bühne internationaler Politik zu sein. Sinnbildlich dafür ist auch, dass die hier getroffenen Entscheidungen selbst Tage nach dem offiziellen Ende immer noch nicht veröffentlicht sind. Zwar kann die Öffentlichkeit mittlerweile Dank einer Handy-App und live im Internet übertragener Pressekonferenzen das Geschehen in Addis Abeba mitverfolgen. Von den Verhandlungsergebnissen erfährt man allerdings eher über die wenigen Insider, die bereitwillig ihre Gipfel-Eindrücke teilen. Auch dies also ein Zeichen dafür, dass der Sinn eines Gipfels vielleicht weniger in den Entscheidungen, als vielmehr in der Inszenierung und Teilhabe am Gipfel selbst zu suchen ist.
Demografische Dividende statt Exodus
Und dennoch, allein die Wahl des Themas des AU-Gipfels enthielt eine wichtige Botschaft: Wir nehmen das Heft in die Hand. Denn im Zentrum stand die Investition in die afrikanische Jugend, mit der die AU-Staaten die sogenannte „demografische Dividende“ nutzbar machen wollen. Die dezidiert positive Konnotation des Gipfelthemas war somit auch ein Versuch, den gegenwärtig von Europa dominierten Problemdiskurs über den Exodus der afrikanischen Jugend zu konterkarieren. Dafür sei vor allem Vertrauen in die Jugend zentral, denn nur so könne ihr das Recht und die Freiheit garantiert sein, ihre eigene Zukunft zu gestalten, betonte der amtierende AU-Vorsitzende, Guineas Präsident Alpha Condé, in seiner Eröffnungsrede.
Weitreichende Entscheidungen allerdings sind auf diese Einsicht nicht gefolgt. So beschlossen die Staats- und Regierungschefs zwar, einen African Youth Fund einzurichten, der zukünftig mit 1% des Budgets gespeist werden soll. Sie kündigten auch an, für eine Sondersitzung der UN-Generalversammlung zu werben, die sich für eine globale Partnerschaft für die demografische Dividende einsetzen soll und institutionalisierten das sogenannte African Youth Forum. Fördertöpfe, Partnerschaften und weitere Institutionen allerdings gehören zum klassischen AU-Tableau von Antworten auf tiefgreifende gesellschaftliche Herausforderungen, die in der Vergangenheit bisher wenig Wirkung hatten.
Konflikte als Dauerherausforderung
Über das klar in Szene gesetzte Gipfelthema hinaus ging es jedoch um wesentlich dickere und härtere Bretter, an denen die AU-Mitgliedsstaaten schon lange bohren. Das betrifft allen voran die zahlreichen Herausforderungen im Bereich Frieden und Sicherheit, vor denen die AU und andere afrikanische Regionalorganisationen stehen. Mehr als acht individuelle Konfliktsituationen – vom Südsudan über Somalia, Burundi bis zur Zentralafrikanischen Republik – sollten diskutiert werden. Zu den regionalen Konfliktherden in der Sahelzone, dem Tschadsee und der Region der Großen Seen kamen der aufflammende Grenzkonflikt zwischen Eritrea und Dschibuti und der Konflikt um Marokkos Anspruch auf Westsahara (wieder) auf die Agenda. Letzterer wird seit der im Januar 2017 vollzogenen Rückkehr Marokkos in die AU auch von dieser neue Antworten erfordern.
Kurz vor dem Gipfel hatten sich außerdem die sogenannten G5-Sahel-Staaten, Burkina Faso, Mali, Mauretanien, Tschad und Niger, mit Unterstützung Frankreichs und der EU darauf geeinigt, eine gemeinsame Anti-Terror-Einheit zur Bekämpfung terroristischer Gruppierungen in der Sahelregion zu entsenden. Lange hatten die G5-Staaten auf eine von der AU geführte Truppe gehofft. Nun haben sie selbst das Heft in die Hand genommen. Auch wenn der AU-Gipfel diese Entscheidung und die Unterstützung des UN-Sicherheitsrates begrüßte, zeigen solche ad hoc Initiativen deutlich die Lücken in der Implementierung der sogenannten afrikanischen Friedens- und Sicherheitsarchitektur. Damit unterminieren sie auch den Anspruch der AU, der zentrale Akteur in friedens- und sicherheitspolitischen Fragen auf dem afrikanischen Kontinent zu sein. Der primär militärische Ansatz der G5-Sahel-Staaten zur Bekämpfung des Terrorismus verdeutlicht außerdem einen Trend der Militarisierung afrikanischer Konfliktbearbeitung, der dem von der AU formulierten Ziel einer nachhaltigen Konfliktprävention zuwider läuft.
Und wer bezahlt?
Während die Nachfrage nach effektiver Konfliktbearbeitung eher zu- als abnimmt, wird vor allem die auf Drängen der USA getroffene Entscheidung der UN-Generalversammlung, das Budget für UN-Friedenseinsätze um 600 Millionen US-Dollar zu kürzen, schwerwiegende Konsequenzen haben – auch für die AU. 9 von 16 UN-Friedensmissionen sind gegenwärtig auf dem afrikanischen Kontinent stationiert, für die etwa drei Viertel des gesamten Peacekeeping-Budgets ausgegeben wird. Einmal mehr hat diese für die AU schlechte Nachricht aus New York die Notwendigkeit einer selbstfinanzierten afrikanischen Friedens- und Sicherheitsarchitektur drängender gemacht. Das ist das zweite dicke Brett, an dem schon lange gebohrt wird.
Über zwei Drittel des Budgets der AU werden nach wie vor von externen Geldgebern getragen. Das betrifft im Besonderen die Finanzierung friedens- und sicherheitspolitischer Maßnahmen von Militärmissionen bis hin zu Mediationsprozessen, die 2016 über 70% des AU-Budgets ausmachten. Während unter dem Slogan „Afrikanische Lösungen für afrikanische Probleme“ die Eigenständigkeit und Verantwortung afrikanischer Akteure für Frieden und Sicherheit auf dem Kontinent unterstrichen werden soll, zeigen die Finanzen der AU einmal mehr deren externe Abhängigkeit und ambivalente Unterstützung durch die eigenen Mitgliedsstaaten. Das sollte sich ändern, so die immer stärker werdende Überzeugung einiger Staats- und Regierungschefs sowie der AU Kommission. Im Juni 2015 hatten sich die AU-Mitglieder darauf geeinigt, 25% des Budgets für Frieden und Sicherheit zukünftig selbst zu zahlen. Ein Jahr später beschlossen sie, dass 325 Millionen US-Dollar allein im Jahr 2017 in den sogenannten AU-Friedensfonds fließen sollen; 2020 sollen es schon 400 Millionen US-Dollar sein. Dafür nahmen die Staats- und Regierungschefs im Juli 2016 einen Vorschlag des eigens dafür ernannten AU-Sonderbeauftragten für den Friedensfonds, Donald Kaberuka, an: eine 0,2%-Steuer auf alle nicht aus Afrika stammenden Importe soll zukünftig direkt in das Budget der AU fließen.
Vor allem importstarke Staaten wie Südafrika, Angola und Ägypten wehren sich allerdings immer noch gegen diesen Beschluss, da sie durch eine zusätzliche Steuer mit negativen Konsequenzen für ihre Ökonomien rechnen. So endete auch dieser Gipfel ein Jahr später mit der Entscheidung, die offen gebliebenen „technischen Details“ in einer weiteren Kommission der Finanzminister zu klären. Andere Mitgliedsstaaten wie Kenia, Ruanda und Äthiopien hingegen haben bereits mit der Implementierung des Beschlusses begonnen. Die Suche nach mehr Unabhängigkeit der AU ist auch eine Suche nach größerer Einheit unter ihren Mitgliedsstaaten. Das Bohren des Budget-Brettes wird in jedem Fall noch mehrere Gipfeltreffen beschäftigen.
Bühne in wessen Namen?
Während das erfolgreiche „sich-in-Szene-setzen“ aus AU-Sicht also an manchen Stellen bröckelte, konnten einige Staats- und Regierungschefs die Bühne des Gipfeltreffens für ihre Zwecke nutzen. So etwa Kongos Präsident Joseph Kabila: Obwohl seine Amtszeit im Dezember 2016 zu Ende gegangen war, weigerte er sich erfolgreich, Wahlen zu organisieren und das Amt an eine neue Regierung abzugeben. Ein Mediationsversuch der AU mit dem Ziel, frühzeitig einen Kompromiss zwischen Kabila und der Opposition zu finden, war im Oktober 2016 gescheitert. Seitdem sind Proteste, deren gewaltvolle Repressionen und massive Menschenrechtsverletzungen durch staatliche Sicherheitsakteure Ausdruck einer sich zuspitzenden Krise. Die EU und die USA hatten deshalb gegen Kabilas Regierung Sanktionen verhängt. In einer Entscheidung stützten nun die Staats- und Regierungschefs der AU Kabilas Regierung, indem sie die Sanktionen entschieden verurteilten und deren Aufhebung forderten. Dies steht nicht nur im Widerspruch mit den Normen der AU zum Schutz guter Regierungsführung, demokratischer Wahlen und verfassungsmäßiger Ordnung. Es wird auch künftige Versuche der AU, im Kongo als unvoreingenommener Mediator aufzutreten, erschweren. Viele Menschen in Kinshasa und anderswo im Land werden in diesen Tagen einmal mehr skeptisch sein, wenn der AU-Slogan „I am African, I am the African Union“ aus Addis erklingt. In ihrem Sinne jedenfalls war der Gipfel keine erfolgreiche Inszenierung von Kompetenz und „im-Griff-Haben“ komplexer politischer Probleme.
Dabei hatte er anders begonnen: Denn AU-Kommissionspräsident Moussa Faki Mahamat eröffnete das Gipfeltreffen mit der provokanten Frage an die Versammlung, was – angesichts von Gewalt, Terror, Dürren und Endemien – mit den Werten der afrikanischen Solidarität und Brüderlichkeit passiert sei. In Gegenwart der vielfältigen Krisen könne er seine Scham über das Schweigen und die Tatenlosigkeit der afrikanischen Staats- und Regierungschefs nicht verbergen.
Die umkämpfte Suche der AU nach mehr Unabhängigkeit und Einheit wird nicht über die Frage hinweggehen können, in wessen Namen die AU zukünftig eine Bühne sein soll. 15 Jahre nach ihrer Gründung sind die normativen Grundlagen der AU immer noch weniger in Stein gemeißelt als manche dachten oder hofften. Auch das hat der vergangene Gipfel einmal mehr gezeigt.
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