Die 2017 verabschiedeten Leitlinien der Bundesregierung „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern“ sollen als strategischer Kompass für Deutschlands Engagement in Krisen- und Konfliktkontexten, wie etwa im Sahel, dienen. Dort unterstützt Deutschland mit mehreren Ressorts und gemeinsam mit internationalen Partnern Maßnahmen zur Stabilisierung und Friedensförderung. Das weitestgehende Scheitern bisheriger internationaler Bemühungen für mehr Frieden in der Region verlangt eine kritische Überprüfung und Neuausrichtung dieses Engagements. Unsere Studie im Auftrag des Beirats der Bundesregierung Zivile Krisenprävention und Friedensförderung zeigt am Beispiel von Mali und Niger, dass Deutschlands Engagement in beiden Ländern die in den Leitlinien formulierten Prinzipien bisher nur unzureichend umsetzt.
In den Leitlinien definiert die Bundesregierung die Förderung nachhaltigen Friedens als übergeordnetes Ziel deutscher Außenpolitik und verpflichtet sich, ihr Handeln in Krisen- und Konfliktkontexten an vier Prinzipien zu orientieren und mit einem ressortgemeinsamen Ansatz umzusetzen. Diese vier Prinzipien umfassen den Anspruch (1) Menschenrechte zu achten, zu schützen und zu gewährleisten, (2) kontextspezifisch, inklusiv und langfristig orientiert zu handeln, (3) Risiken transparent zu machen, kohärent zu handeln und Sorgfaltspflichten zu beachten und (4) das Primat der Politik und den Vorrang der Prävention zu befolgen. Soweit die Theorie. Doch inwieweit folgt die Bundesregierung diesem Leitbild in der Praxis? Gerade die jüngsten Entwicklungen im Sahel – darunter die Putsche in Mali und Burkina Faso, der massive Anstieg der Gewalt sowie die politischen Verwerfungen zwischen Malis militärischer Übergangsregierung und ihren westlichen Partnern – machen deutlich, wie wichtig es ist, das eigene Handeln an diesem friedenspolitischen Leitbild auszurichten, regelmäßig zu überprüfen und, wenn nötig, anzupassen.
Sowohl Mali als auch Niger sind Schwerpunktländer des friedenspolitischen Engagements der Bundesregierung, die dort mit den sogenannten „Kernressorts“ – Auswärtiges Amt (AA), Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und dem Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) präsent ist – u.a. mit einem Einsatz der Bundeswehr im Rahmen der UN-Mission MINUSMA sowie in der Ausbildung nigrischer Spezialkräfte. Aber auch das Bundesministerium des Innern und für Heimat (BMI) sowie das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV) setzen in beiden Ländern Projekte um. Unsere Studie „Friedenspolitische Kohärenz im deutschen Regierungshandeln: Lehren aus Mali und Niger“, durchgeführt gemeinsam mit Baba Dakono (Observatoire Citoyen sur la Gouvernance et la Sécurité, Mali) und Dr. Abdoul Karim Saidou (Centre pour la Gouvernance Démocratique, Burkina Faso), untersucht, inwieweit sich das deutsche Regierungshandeln in beiden Ländern tatsächlich an dem vor fünf Jahren verabschiedeten friedenspolitischen Leitbild orientiert. Dafür steht der Begriff „friedenspolitische Kohärenz“. Darunter wird das Zusammenwirken einzelner Maßnahmen oder Politikfelder in Bezug auf das übergeordnete Ziel der Förderung nachhaltigen Friedens verstanden. Außerdem untersucht die Studie, wie deutsches Regierungshandeln aus Sicht lokaler Akteur*innen wahrgenommen wird. Wir haben für die Studie über 100 leitfadenbasierte Interviews mit Ressortvertreter*innen, Durchführungsorganisationen sowie zivilgesellschaftlichen Akteur*innen im Februar und März 2022 in Deutschland, Mali und Niger geführt.
Leitlinien kein strategischer Kompass
Als übergeordnetes Ergebnis stellen wir fest, dass das deutsche Regierungshandeln in Mali und Niger die in den Leitlinien formulierten prozeduralen und inhaltlichen Ziele nur unzureichend umsetzt. Es gibt auf Seiten deutscher Regierungsakteure zwar ein großes Bewusstsein für die Notwendigkeit ressortgemeinsamen Handelns sowie Mechanismen und Praktiken, die dieses in Teilen umsetzen. Es fehlt jedoch eine ausreichende inhaltliche Unterfütterung, die gemeinsame Ziele und geteilte Wirkungslogiken definiert.
Die Ressorts nutzen zwar eine Breite an Instrumenten und Mechanismen der ressortübergreifenden Koordination und des gemeinsamen Handelns, die zum Teil speziell für beide Länderkontexte entwickelt wurden. Dazu zählen zum Beispiel der Arbeitsstab Sahel im AA sowie die „Nordrunde“ in Mali. Beides sind ressortübergreifende Gremien, die Informationsaustausch und Abstimmung zwischen den sogenannten „Kernressorts“ in Berlin bzw. vor Ort in Mali schaffen. Insgesamt decken diese Formate jedoch nur einen Teil der in beiden Ländern aktiven Ressorts ab. Außerdem konzentrieren sie sich auf die Abstimmung auf Arbeitsebene. Es fehlt eine Verzahnung sowohl mit der Entscheidungseben der jeweiligen Ressorts als auch zwischen Berlin/Bonn und Umsetzungsebene vor Ort: den Botschaften. Großer Handlungsbedarf besteht in der ressortübergreifenden Generierung und Bereitstellung von (Kontext-)Wissen, einschließlich zur Frühwarnung, sowie in der ressortgemeinsamen Evaluierung.
Doch wie sieht es mit den inhaltlichen Prinzipien der Leitlinien aus? Weder für Mali noch für Niger wurden bisher länderspezifische politische Gesamtstrategien formuliert, die das Ziel der Förderung nachhaltigen Friedens operationalisieren. Die vorliegenden offiziellen Dokumente, die die Ziele und Strategien der Bundesregierung zusammenfassen, spiegeln nur teilweise die in den Leitlinien festgeschriebenen inhaltlichen Prinzipien wider. Das Primat der Politik und der Vorrang der Prävention (Handlungsprinzip 4) werden nicht als zentrale Strategie der Konfliktlösung, die über den üblichen politischen Dialog hinausgeht, hervorgehoben. Auch der Menschenrechtsschutz ist zwar Ziel einzelner Maßnahmen, er bekommt aber nicht den strategisch-inhaltlichen Fokus wie ihn die Leitlinien vorsehen. Das fördert Inkohärenzen zwischen bi- und multilateralem Engagement, etwa dann, wenn Deutschland im Rahmen seiner Beteiligung z.B. an den EU-Missionen zum Kapazitätsaufbau von Sicherheitskräften andere sicherheitspolitische Ziele verfolgt als im Rahmen der bilateralen Zusammenarbeit, mit negativen Auswirkungen für Menschenrechte und langfristige Friedensbildung (siehe beispielsweise auch Idrissa 2019; Bøås 2021).
Handlungsbedarf auch auf Umsetzungsebene
Auch auf der Umsetzungsebene zeigt sich, dass deutsches Regierungshandeln nur teilweise im Einklang mit den Handlungsprinzipien der Leitlinien ist. Dabei kommt den Botschaften eine wichtige Rolle in der Koordination und Steuerung zu. Gleichzeitig wird auch dort die inhaltliche Dimension der Leitlinien nur unzureichend umgesetzt. So folgt etwa das deutsche Engagement in beiden Ländern keiner systematischen Präventionsstrategie. In Mali ist außerdem der Schutz der Menschenrechte zwar ein wichtiger Fokus im deutschen Engagement, die Bemühungen im Staatsaufbau konzentrieren sich dennoch auf das schwache Gewaltmonopol des malischen Staats und vernachlässigen die flächendeckende Stärkung staatlicher Justiz. Darüber hinaus haben die schwachen Strukturen des malischen Staates und das Fehlen einer politischen Gesamtstrategie Deutschlands kombiniert mit einem substantiellen Anstieg der Geldmittel im Laufe der letzten 10 Jahre eine Dynamik geschaffen, die den Prinzipien einer inklusiven und auf Eigenverantwortung basierenden Zusammenarbeit entgegenlaufen, so dass dabei immer wieder „der malische Partner verloren ging“, wie es ein/e Ressortvertreter*in vor Ort formulierte. Diese Dynamik hat sich nach den beiden Putschen von 2020 und 2021 und den aktuellen Verwerfungen zwischen Malis militärischer Übergangsregierung und ihren westlichen Partnern noch verstärkt. Diese konfrontative Pattsituation muss aufgelöst werden, wenn Deutschland einen sinnvollen Beitrag zur langfristigen Befriedung des Landes leisten will. Dafür sollte die Bundesregierung klare friedenspolitische Prioritäten definieren und diese in eine Strategie einbetten, wie und mit wem unter den aktuellen Gegebenheiten der größtmögliche Beitrag zur zivilen Konfliktlösung geleistet werden kann (siehe Handlungsempfehlungen).
In Niger hingegen zeigt sich, dass durch eine enge Kooperation mit der nigrischen Regierung deutsches Engagement zwar kontextspezifisch umgesetzt wird, es allerdings großen Handlungsbedarf in der Umsetzung des Handlungsprinzips „Menschenrechte achten, schützen und gewährleisten“ gibt. Systematische Einschränkungen politischer Freiheiten und andere Menschenrechtsverletzungen bekommen zu wenig politische Aufmerksamkeit, weil Niger im Lichte seiner instabilen Nachbarn als „Stabilitätsanker“ für die gesamte Region gilt. Diese Leerstelle muss behoben werden, insbesondere angesichts der schon jetzt stattfindenden Unterdrückung von Protesten gegen die Pläne der nigrischen Regierung, das internationale militärische Engagement im Land auszubauen.
Aus Sicht lokaler Zivilgesellschaft: Menschenrechte und Straflosigkeit vernachlässigt
Während hierzulande insbesondere der deutsche Beitrag zur UN-Mission MINUSMA und der Kapazitätsaufbau malischer und nigrischer Sicherheitskräfte im Fokus der öffentlicher Debatte steht, ist deutsches Engagement aus Sicht zivilgesellschaftlicher Akteur*innen aus Mali und Niger eher das bilaterale entwicklungspolitische, auf langfristige Zusammenarbeit in bevölkerungsnahen Sektoren ausgerichtete Engagement. Dieses wird insgesamt sehr positiv und weitestgehend im Einklang mit den Zielen der Leitlinien wahrgenommen. Die Beteiligung an multilateralen Missionen der Vereinten Nationen und der EU wird dagegen jenseits der Einsatzorte selbst nicht als deutscher Beitrag gesehen und von vielen als im Widerspruch zum friedenspolitischen Leitbild der Bundesregierung bewertet. Aus Perspektive der lokalen Zivilgesellschaft gibt es in beiden Ländern einen großen Handlungsbedarf hinsichtlich des Schutzes von Menschenrechten und der Bekämpfung von Straflosigkeit. Diese Erkenntnisse deuten auf einen erhöhten Bedarf an strategischer Kommunikation hin, die nicht nur die deutsche Öffentlichkeit, sondern auch die malische und nigrische Zivilgesellschaft zum Ziel haben sollte.
Engagement strategisch ausrichten und Prävention ins Zentrum rücken
Basierend auf diesen Ergebnissen formulieren wir fünf Handlungsempfehlungen an die Bundesregierung. Diese können relevante Impulse für die eine mögliche Weiterführung des deutschen Engagements in Mali, die aktuellen strategischen Planungen zum Ausbau des Engagements in Niger und nicht zuletzt auch für die Erarbeitung einer Nationalen Sicherheitsstrategie liefern.
Erstens empfehlen wir der Bundesregierung für Krisen- und Konfliktländer mit substanziellem deutschem Engagement von mehr als zwei Ressorts, ressortgemeinsame Länderstrategien zu entwickeln, die die politische Gesamtstrategie der Bundesregierung definieren und das Ziel der Förderung nachhaltigen Friedens für die konkreten Länderkontexte operationalisieren. Vor dem Hintergrund der volatilen (sicherheits-)politischen Situation in den Sahelländern sollten solche Strategien mittels verschiedener Szenarien Handlungsoptionen für das deutsche Engagement definieren, welche die Volatilität des Konfliktkontexts ausreichend berücksichtigen und, darauf aufbauend, klare Handlungsprioritäten identifizieren sowie Rückzugsoptionen formulieren.
Zweitens sollten solche ressortgemeinsamen Länderstrategien das Ziel der Prävention für die konkreten Länderkontexte operationalisieren und zu einem zentralen Element des deutschen Engagements machen. Prävention im Sinne struktureller Konfliktprävention, wie unter anderem in der Sustaining Peace-Agenda der Vereinten Nationen definiert, ist eine Daueraufgabe und setzt am Verständnis der landesspezifischen und historisch bedingten Ursachen von (Gewalt-)Konflikten an (siehe auch viertens).
Die Umsetzung der Leitlinien und das Ziel, ressortgemeinsam zu handeln, verlangen nach mehr Personal und Expertise. Deshalb sollten, drittens, deutsche Botschaften in Leitlinien relevanten Ländern personell aufgestockt und stärker in strategische Prozesse eingebunden werden. Mehr Personal braucht es insbesondere für die konfliktsensible Berichtserstattung sowie den politischen Dialog mit zivilgesellschaftlichen und politischen Akteur*innen über die Hauptstädte hinaus, der für eine friedensfördernde Ausrichtung des Engagements notwendig ist.
Viertens empfehlen wir der Bundesregierung für Mali, das deutsche Engagement auf die Stärkung nationaler und lokaler Strukturen zur Konfliktregelung hin auszurichten. Dazu zählt die verstärkte Förderung von Rechtstaatlichkeit und Justiz zur Bekämpfung von Straflosigkeit und zur gerichtlichen Aufarbeitung von Menschenrechtsverletzungen, ebenso wie die Förderung lokaler Dialog- und Friedensprozesse. Letzteres kann auch durch eine intensivere Zusammenarbeit mit nicht-staatlichen Akteur*innen umgesetzt werden. Damit würde innerhalb des deutschen Regierungshandelns eine aus zivilgesellschaftlicher Perspektive benannte Schlüsselursache der Krise in Mali – die Straflosigkeit politischer Eliten und das Fehlen legitimer Gerichtsbarkeit – ins Zentrum einer zivilen Strategie der Konfliktbearbeitung rücken.
Um die in Niger bisher erfolgreiche staatliche Zusammenarbeit langfristig und friedenspolitisch kohärent zu sichern, braucht es, fünftens, einen stärkeren und institutionalisierten Austausch mit der Zivilgesellschaft vor Ort. Da in Niger der deutsche Beitrag zur Stabilisierung bisher vor allem über multilaterale Institutionen umgesetzt wird und es weniger Präsenz von deutschem Personal in den Konfliktzonen gibt, fehlen wichtige „Sensoren“ in diesen Regionen. Umso notwendiger ist der institutionalisierte Dialog mit lokalen nichtstaatlichen Akteur*innen, inklusive religiöser und traditioneller Autoritäten aus den Regionen, als Zugang zu (konfliktsensiblem) Kontextwissen, wie es auch die Leitlinien vorsehen.
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