Afghanistan, Belarus, Äthiopien, Bosnien. Als neue Außenministerin wird Annalena Baerbock vom ersten Tag an von aktuellen Krisen gefordert sein. Auch der Koalitionsvertrag enthält ehrgeizige Ziele. Neue Abrüstungsinitiativen etwa, einen anderen Umgang mit China und Russland und vor allem eine „Klimaaußenpolitik“, die möglichst viele Länder davon überzeugen soll, die Klimakatastrophe zu verhindern. Doch wenn Baerbock diese Herausforderungen wirklich angehen möchte, wenn sie eine neue, aktivere, strategischere Außenpolitik will, braucht sie ein anderes Auswärtiges Amt. Denn das Ministerium, so formulierte es etwa der FDP-Außenpolitiker Graf Lambsdorff „pfeift auf dem letzten Loch“. Es ist schlicht nicht aufgestellt für eine Außenpolitik des 21. Jahrhunderts.
Außenpolitik für das 21. Jahrhundert ist Netzwerkpolitik
Nun ist Bürokratiereform politisch nicht gerade sexy. Doch die Fähigkeit Deutschlands, sich vorausschauend gegen Krisen einzusetzen – globale Pandemien, die Klimakrise, Krieg und Flucht – betrifft letztendlich jede Bürgerin und jeden Bürger in Deutschland. Und ob uns das gelingt, hängt nicht nur, aber eben auch davon ab, ob das Ministerium, aus dem dafür die Ideen kommen sollen, darauf vorbereitet ist.
In Fachkreisen wird der spürbare Bedeutungsverlust des Auswärtigen Amts in den letzten Jahren vor allem mit einer Machtverschiebung ins Kanzleramt erklärt und damit, dass in einer globalisierten Welt immer mehr andere Ministerien in internationalen Fragen den Ton angeben. Beides stimmt, doch ist das nicht die ganze Wahrheit. Der Bedeutungsverlust des Amts liegt auch darin begründet, dass es sich bisher nicht an die Realitäten des 21. Jahrhunderts anpassen konnte. Außenministerien sind dann relevant und effektiv, so sind sich Praktikerinnen und Experten heute weitestgehend einig, wenn sie, in den Worten des ehemaligen Planungsstabsleiter im Auswärtigen Amt, Thomas Bagger, eine „Netzwerkpolitik“ betreiben. Wenn sie das Wissen ihrer Auslandsvertretungen, die Expertise anderer Ministerien und nicht-staatlicher Akteure zusammenbringen und in politische Strategien gießen. Doch genau darauf ist das Auswärtige Amt schlecht vorbereitet.
Wer etwa das Ministerium wirklich dazu befähigen möchte, Netzwerke aufzubauen und langfristig zu erhalten, müsste stärkere Spezialisierung in der Karriere der Diplomaten zulassen, damit sich zumindest ein Teil von ihnen thematisch, sprachlich und regional stärkere Expertise aufbauen, und langfristig Kontakte erhalten kann. Hierzu wäre eine Professionalisierung der Personalabteilung überfällig, die immer noch nicht von Personalexperten, sondern von Diplomatinnen selber verwaltet wird. Und wenn der fundamentale komparative Vorteil des Auswärtigen Amts das Wissen der eigenen Mitarbeiterinnen aus 230 Auslandsvertretungen und der Zentrale ist, dann braucht das Ministerium auch endlich ein Wissensmanagement, das diesen Namen verdient. Obwohl die Mehrheit der Mitarbeiter alle drei Jahre den Dienstposten und meist auch das Einsatzland wechselt, gibt es keine ausreichenden Wege, deren Wissen und Kontakte zu erhalten. Auch im Alltagsgeschäft mangelt es beim systematischen Teilen von Wissen innerhalb des Ministeriums, geschweige denn außerhalb des Amts.
Für Strategieentwicklung braucht es auch Diplomaten mit Zeit, Strategien zu entwickeln
Wer des Weiteren möchte, dass die neuen Initiativen und politischen Strategien aus dem Außenministerium kommen, müsste dafür intern die Voraussetzungen schaffen. Das hieße unter anderem, klarere Prioritäten zu setzen und gleichzeitig viel stärker in politischen Optionen zu denken und dafür zu sorgen, dass sowohl eine neue Ministerin als auch die Staatssekretäre von den Diplomatinnen mehrere, gleichwertige Optionen zur politischen Entscheidung vorgelegt bekommen, statt wie im gegenwärtigen System eine verwässerte „Hausmeinung“. Mehr Strategiefähigkeit erfordert auch eine systematische Förderung und Belohnung von Kreativität und Teamwork und ein Aufbrechen der enorm hierarchischen Art und Weise, wie Ideen überhaupt entstehen bzw. bei der Leitungsebene ankommen können.
Doch vor allem bräuchte es Zeit. Hier macht es einen Unterschied, ob genügend Leute für das Außenministerium arbeiten. Wer möchte, dass neue Ideen zur Bekämpfung des Klimawandels weltweit oder zur Prävention der nächsten Krise aus Deutschland kommen, der braucht auch Diplomatinnen mit der Zeit zum Innehalten, Reflektieren und Strategieentwickeln. Doch genau die ist zurzeit nicht vorhanden. Während zwischen 2010 und 2020 der Etat des Außenministeriums um 100% von drei auf sechs Milliarden Euro stieg, wuchs die Anzahl der Planstellen – also der Leute, die sich darum kümmern müssten, das zusätzliche Geld sinnvoll einzusetzen – im gleichen Zeitraum um weniger als 10%. Gerade dort, wo es außenpolitisch am wichtigsten wäre – etwa in Krisenländern wie Afghanistan oder Mali – sind viele Diplomatinnen trotz zahlreicher Überstunden nur am Reagieren. Man kann sich das so vorstellen: Deutschland tritt bei der Fußballweltmeisterschaft mit 8 statt 11 Spielerinnen an, von denen die allermeisten seit Monaten keine Spielpause hatten, und alle wundern sich, warum die Mannschaft so einen defensiven Fußball spielt. Wer das Amt also wirklich strategiefähiger machen möchte, muss die komplexe Frage angehen, wie viel mehr Personal es wo braucht, um Raum für Strategieentwicklung zu schaffen, wo es vielleicht weniger Leute braucht und wie regelmäßiges „Innehalten“ in der täglichen Arbeit gewährleistet werden kann.
Und das sind nur zwei Baustellen. Für eine Netzwerkrolle und mehr Strategiefähigkeit bräuchte es viele weitere Reformen: Bei den Arbeitsbedingungen und der Vereinbarkeit des Diplomatenberufs mit Familie. Bei der Förderung der Diversität des Diplomatenkorps – Menschen mit Migrationshintergrund sind etwa eklatant unterrepräsentiert. Und wie könnte das Amt besser mit dem Europäischen Auswärtigen Dienst oder einzelnen Partnerländern eine bessere Arbeitsteilung finden? Wie kann mehr Personalaustausch zwischen Auswärtigem Amt, anderen Ministerien, der Zivilgesellschaft und Privatwirtschaft gelingen? Wie die strategische Kommunikation, verantwortlich u.a. für die Bekämpfung von Desinformation, stärken und besser mit der Presse- und Öffentlichkeitsarbeit verzahnen? Warum hält sich das Entwicklungsministerium eine ganze Agentur für Öffentlichkeitsarbeit, während im Außenministerium nur eine Handvoll Leute sich um Bürgerdialoge und Debatten mit der breiteren Gesellschaft kümmern? Wie kann endlich so in das IT-System investiert werden, dass es einem modernen Ministerium entspricht? Wieso müssen deutsche Diplomaten ordnungsgemäß ernsthaft noch ihre Emails ausdrucken und „verakten“?
Viele Reformen werden seit 20 Jahren debattiert
Die Liste ist lang und um auch nur einige von diesen Fragen anzugehen, wird es starke politische Führung und genügend Druck von außen brauchen. Denn dass diese Reformen bisher nicht umgesetzt wurden, ist kein Erkenntnisproblem. Vor mehr als 20 Jahren, im September 2000, eröffnete Außenminister Joschka Fischer die erste Botschafterkonferenz in Berlin mit dem Aufruf an die versammelten Diplomaten, ihre Arbeitsweise zu ändern. „Mir scheint es, dass der Auswärtige Dienst mehr als alles andere ein neues Selbstverständnis braucht. […]. Sachstandsmentalität muss durch eine stärkere Bereitschaft zu konzeptionell-strategischem Denken abgelöst werden.“ Angesichts der zunehmenden Beteiligung anderer Ministerien und nichtstaatlicher Akteure an der Außenpolitik und der steigenden Erwartungen an Deutschland, mehr Verantwortung zu übernehmen, müsse sich das Auswärtige Amt anpassen, so Fischer – vor 21 Jahren. Er forderte flachere Hierarchien und strukturelle Flexibilität, mehr Möglichkeiten für strategisches Denken, eine Reform des Personalmanagements, u.a. um eine bessere Karriereplanung und Spezialisierung zu ermöglichen, und eine Öffnung des diplomatischen Dienstes für andere Akteure im In- und Ausland.
Es folgten die sogenannten „Pleuger-Reformen“, benannt nach dem Staatssekretär, der die Reformvorhaben vorantreiben sollte. Anderthalb Jahrzehnte später stieß der damalige Außenminister Steinmeier mit dem „Review2014“ einen weiteren Reformprozess an, der neben Diskussionen mit Expertinnen und der Öffentlichkeit zahlreiche interne Reformvorschläge generierte. Zwar konnten beide Prozesse spürbare Resultate vorzeigen – den einheitlichen Versetzungstermin und den Wegfall der Unterabteilungsleiter in der Hierarchie etwa bei den Pleuger-Reformen und u.a. die Schaffung einer neuen Abteilung für Krisenprävention und Stabilisierung nach dem Review. Doch scheiterten in beiden Fällen genau die Reformen, die es wirklich bräuchte, um Netzwerkpolitik und Strategieentwicklung umzusetzen. Das lag nicht daran, dass es keine Diplomatinnen gäbe, die seit teils zwei Jahrzehnten zahlreiche Vorschläge dazu einbrächten, sondern vor allem an Widerständen in der Führungsebene unterhalb der jeweiligen Außenminister.
Neben politischer Führung braucht es Druck aus dem Bundestag und von Expertinnen
Die notwendigen Reformen wirklich anzugehen, wird kurzfristig auch Kosten haben – Widerstände aufzubrechen, Diplomaten mitzunehmen und Reorganisation kostet Zeit und politisches Kapital. Doch mittel- und langfristig würde sich das auszahlen. Zu allererst wird es hierfür eine Ministerin brauchen, die mehr als je zuvor und mit deutlich längerem Atem als ihre Vorgänger diese Reformen vorantreibt. Um das in der Realität umzusetzen, wird Annalena Baerbock einen Staatssekretär oder eine Staatssekretärin brauchen, der oder die die Reformprojekte entschieden forciert. Sie hat dafür einen Koalitionsvertrag im Rücken, der eine Modernisierung der Verwaltung, ein neues Führungsverständnis in den Ministerien und umfassende Digitalisierung verspricht.
Aber das alleine wird nicht reichen. Auch der Bundestag muss den politischen Druck und Rückhalt für echte Reformen erzeugen und sie finanziell ermöglichen. Und nicht zuletzt braucht es für die interne Aufstellung des Außenministeriums deutlich mehr Aufmerksamkeit von Expertinnen aus Think Tanks, Wissenschaft und Zivilgesellschaft als das in den letzten Jahren der Fall war. Die sicherheitspolitische Experten-Community sollte bei allen notwendigen Debatten zum Verteidigungshaushalt und Forderungen nach einer strategischen Außenpolitik auch da genauer hinschauen, wo die Strategien herkommen sollen. Aber auch diejenigen in NGOs oder Stiftungen, die sich für bessere Krisenprävention einsetzen, die von einer neuen Außenministerin neue Abrüstungsinitiativen erwarten oder die von den deutschen Botschaften eine stärkere Rolle im Menschenrechtsschutz einfordern, müssten sich auch dafür interessieren, ob das Auswärtige Amt dafür aufgestellt ist, diese Forderungen umzusetzen.
„Zu viel Bismarck: Mit einer umfassenden Reform will das Auswärtige Amt seinen schleichenden Bedeutungsverlust aufhalten und den Frust der deutschen Diplomaten abbauen.“ Diese Überschrift eines SPIEGEL-Artikels könnte von heute sein. Doch sie stammt aus dem Jahr 2000. Nur wenn politische Führung und Druck aus Bundestag und Zivilgesellschaft diesmal zusammenkommen, reden wir in zwei Jahrzehnten nicht immer noch von den gleichen überfälligen Reformen.
Eine Kurzversion dieses Beitrags ist am 03.12.2021 auch in der Frankfurter Rundschau erschienen.
Sarah Brockmeier
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