UN General Sekretär António Gutteres vor der UN Generalversammlung am 19. September 2017 | Foto: United Nations Photo

Wer ist verantwortlich für die Schutzverantwortung?

Ethnische Säuberungen in Myanmar, schwere Kriegsverbrechen in Syrien, Südsudan und der Zentralafrikanischen Republik – die Liste aktueller Gräueltaten in der Welt ließe sich fortsetzen. Hatten sich die Staaten nicht dazu bekannt, dass der Gedanke „Nie wieder“, der aus dem Holocaust und nicht zuletzt auch den Völkermorden in Ruanda 1994 und in Srebrenica 1995 geboren war, in Zukunft das Handeln der Staatengemeinschaft anleiten sollte? Die Debatte über den jüngsten Bericht des UN-Generalsekretärs zur internationalen Schutzverantwortung zeigt auf, wie hoch die Hürden für die Umsetzung der sogenannten Responsibility to Protect weiterhin sind.

Im Jahre 2005 hatte die UN-Generalversammlung einstimmig das Prinzip der internationalen Schutzverantwortung akzeptiert – die Responsibility to Protect (R2P): Alle Staaten erkannten an, dass sie erstens ihre Bevölkerung vor Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und ethnischen Säuberungen zu schützen hätten. Zweitens sollte die internationale Gemeinschaft sie dabei unterstützen. Im Einzelfall erklärten sie sich drittens bereit, über den UN-Sicherheitsrat „rechtzeitig und entschieden“ und notfalls mit Zwangsmaßnahmen – bis hin zum Einsatz militärischer Gewalt – zu handeln, falls friedliche Mittel nicht ausreichen und nationale Behörden offenkundig dabei versagen, ihre Bevölkerung zu schützen. UN-Generalsekretär Ban Ki-moon nannte diese Aspekte 2009 die „drei Säulen der Schutzverantwortung.“

Doch wie können einzelne Staaten und die internationale Gemeinschaft als Ganzes dazu gebracht werden, ihr Bekenntnis zur Schutzverantwortung tatsächlich umzusetzen? Gelegenheiten, wie in Syrien, Zentralafrika oder Jemen, hätte es genug gegeben. Der jüngste Bericht des neuen UN-Generalsekretärs António Guterres zur Umsetzung der Schutzverantwortung greift diese Problematik auf. Im Kern fordert Guterres von den Staaten, endlich ihrer moralischen, rechtlichen und politischen Verantwortung zur Prävention von Massenverbrechen nachzukommen.

Die Verantwortung der Staatengemeinschaft

In seinem Appell an die Verantwortung der Staatengemeinschaft erinnert Guterres zunächst moralisch an die universelle humanitäre Werte, die die Menschheit zur Solidarität verpflichteten. Dies kann wohl als der am wenigsten umstrittene Aspekt des Konzepts der Schutzverantwortung verstanden werden: Kein Staat zweifelt an, dass eine Welt ohne Völkermorde und Massenverbrechen wünschenswert wäre. Anders als noch in den frühen 1990er Jahren akzeptieren die meisten auch eine aktive Rolle der UN in diesem Bestreben. Doch dies bedeutet nicht, dass sich die Staaten darin einig wären, wie die Ziele der Schutzverantwortung verwirklicht werden sollen.

Bereits hinsichtlich der von Guterres angesprochenen rechtlichen Verantwortung der Staaten unter der R2P herrscht Uneinigkeit. Er bezieht sich auf Verpflichtungen der Staaten nach nationalem und internationalem Recht. Auf Grundlage der Völkermordkonvention, den Menschenrechtskonventionen und dem humanitären Völkerrecht sind Staaten rechtlich verpflichtet, Einzelpersonen und Gruppen vor Menschenrechtsverletzungen zu schützen. Auch die meisten nationalen Rechtssysteme benennen Grundrechte, die Regierungen zu garantieren haben. Auf dieser Grundlage wiederholt Guterres eine Forderung seines Vorgängers Ban Ki-Moon 2013: Um Massenverbrechen vorzubeugen, müssten die Staaten Institutionen entwickeln, die Menschenrechte achten und Rechtsstaatlichkeit schützen. Sie sollten außerdem internationalen Vertragswerken im Bereich des Menschenrechtsschutzes beitreten und diese auch tatsächlich umsetzen.

Die Betonung nationaler Verantwortung zur Umsetzung der Schutzverantwortung stößt zwar stets auf breite Zustimmung unter den Staaten – schließlich berührt dies ihre Souveränität kaum. Doch geht die Aufforderung, weiteren Menschenrechtsverträgen beizutreten, einigen Staaten bereits zu weit über den Beschluss von 2005 hinaus. So betonte etwa Ägypten 2015:

jede Bezugnahme auf nicht einvernehmlich beschlossene Rechtsinstrumente bei der Erörterung der Schutzverantwortung des Staates […] dient nicht dazu, die Umsetzung des Konzepts voranzutreiben, sondern untergräbt es vielmehr und verstärkt das Misstrauen.

In der Debatte über Guterres‘ Bericht am 6. September 2017 wurde außerdem kritisiert, dass auch westliche Staaten ihren völkerrechtlichen Schutzverpflichtungen nicht immer nachkommen. So betonte Brasilien, ohne konkrete Staaten zu benennen:

Letztendlich ist es inkonsistent das Prinzip einer kollektiven Verantwortung zum Schutz von Zivilisten hochzuhalten und dann eben diesen Zivilisten, die vor Massenverbrechen fliehen, den Rücken zuzukehren, wenn sie an die Tür klopfen.

Ähnliche Vorwürfe hatte auch schon die ehemalige UN-Sonderberaterin für die Schutzverantwortung Jennifer Welsh erhoben.

Umstrittene politische Verantwortung der Staaten zur Umsetzung der Schutzverantwortung

Am umstrittensten sind aber jene Aspekte, die Guterres unter politischer Verantwortungen zusammenfasst: Er hebt hervor, dass die Staaten durch den Beschluss von 2005 und durch nachfolgende Resolutionen des UN-Sicherheitsrates verpflichtet seien, Massenverbrechen zu verhindern. Deshalb müssten sie hierfür auch die notwendigen Schritte unternehmen.

In dieser Hinsicht hätten sie eine nationale Rechenschaftspflicht gegenüber ihrer Bevölkerung, effektive Mechanismen zur Frühwarnung vor und zur friedlichen Beilegung von Konflikten zu schaffen. Auch müssten nationale Sicherheitskräfte für Vergehen zur Verantwortung gezogen und vergangene Massenverbrechen aufgearbeitet werden.

Außerdem hätten die Staaten eine Rechenschaftspflicht gegenüber der internationalen Gemeinschaft. Staaten sollten beispielsweise in ihren Berichten an den UN-Menschenrechtsrat auf ihre Bemühungen zur Prävention von Massenverbrechen eingehen. Darüber hinaus könnten sie hochrangige nationale Beauftragte für dieses Thema benennen, die sich mit den verantwortlichen Stellen in anderen Staaten vernetzen. Damit griff Guterres Initiativen auf, die den letzten Jahren von einer Reihe von NGOs und einigen Staaten angestoßen worden sind, wie etwa das R2P Focal Point Netwerk, das Latin American Network for Genocide and Mass Atrocity Prevention oder Global Action against Mass Atrocity Crimes.

Doch auch solche Vorschläge zur freiwilligen Umsetzung der Schutzverantwortung sind für einige Staaten bereits ein rotes Tuch. Staaten wie Ägypten, China, Kuba, Malaysia, Russland oder Venezuela heben immer wieder hervor, dass die Staatengemeinschaft zunächst weiter über die R2P verhandeln müsse, bevor mit ihrer Umsetzung begonnen werden könne. So betonte beispielsweise Russland in der Aussprache zum Bericht des Generalsekretärs am 6. September, dass der Bericht weder darlege, was die „Responsibility to Protect“ bedeute, noch könne auf Beispiele zur erfolgreichen Umsetzung verwiesen werden.

Kritik am UN-Sicherheitsrat

Gutteres hebt aber ebenso hervor – und hier kommt er zu einem Kernproblem der Umsetzung der R2P – dass einige Staaten eben mehr Verantwortung tragen als andere: die fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates, namentlich China, Frankreich, Großbritannien, Russland und die USA.

Der UN Sicherheitsrat trägt unter der UN Charta die Verantwortung für Frieden und Sicherheit in der Welt. Dies schließt, auf Grundlage des Beschlusses zur R2P von 2005, auch ein, in Fällen von Massenverbrechen schnell und entschieden zu reagieren. Doch eben diese Erwartung der Staatengemeinschaft an den Sicherheitsrat werde nicht erfüllt, so Guterres. In vielen Fällen kann sich der Sicherheitsrat nicht einigen. Starke Resolutionen zur Reaktion auf Massenverbrechen scheitern – wie in Syrien – häufig an einer Androhung von Vetos durch Russland und China. In diesem Zusammenhang greift Guterres die von mehr als hundert Staaten unterstützte Forderung nach einem Verhaltenskodex der fünf ständigen Sicherheitsratsmitglieder in Fällen von Massenverbrechen auf: Diese sollten auf ihr Vetorecht in solchen Fällen weitgehend verzichten. Doch trotz der breiten Unterstützung erscheint dieser Vorschlag chancenlos. Zwar zählt Frankreich zum Kreise der Initiatoren und auch Großbritannien zeigt sich offen. Doch die USA wollen sich der Initiative nicht anschließen. Russland und China lehnen die Idee ab.

Guterres betont außerdem, dass der Sicherheitsrat beim Einsatz von UN Friedensmissionen mit einem Mandat zum Schutz von Zivilisten eine besondere Verantwortung trage. Solche Missionen könnten nur dann effektiv sein, wenn sie auch über angemessen Unterstützung verfügen – politisch, finanziell und hinsichtlich ihrer Ausrüstung und Truppenstärke – außerdem müssten ihre Ziele realistisch und die Mandate auch robust genug sein, um vor Ort handeln zu können. In diesem Punkt greift der UN Generalsekretär Mahnungen auf, die durch vorhergegangene Analysen der Probleme von UN Friedensmissionen schon lange bekannt sind. Auch aktuell zeigt sich dies wieder: So sind in Darfur, Zentralafrika oder Südsudan UN-Missionen vor Ort, die über Mandate zum notfalls gewaltsamen Schutz von Zivilisten verfügen. Den Blauhelmsoldatinnen und -soldaten vor Ort fehlen aber oftmals die notwendige Ausbildung sowie die notwendigen materiellen Ressourcen, um diese Mandate auch umzusetzen.

Wie weiter mit der Schutzverantwortung?

Der jüngste Bericht des UN Generalsekretärs stellt eine Bestandsaufnahme der Probleme in der Umsetzung der R2P dar. Es bleibt nun an der internationalen politischen Öffentlichkeit – internationalen Organisationen, Nichtregierungsorganisationen, Expertennetzwerken und Akademikern – Guterres Appell an moralische, politische und rechtliche Verantwortungen aufzugreifen und Handlungsdruck auf die Staaten aufrechtzuerhalten.

Ein Problem der Schutzverantwortung liegt im Misstrauen einiger Staaten gegenüber der Agenda. Die Libyen-Intervention der NATO und verbündeter arabischer Staaten 2011 wurde international als illegaler erzwungener Regimewandel wahrgenommen. Den Ängsten vor einem solchen Missbrauch der R2P für Interessenpolitik könnte mit stärkeren Kontrollmechanismen entgegengewirkt werden. Brasilien hatte dies 2011 gefordert und wie bereits Ban ki-Moon hat nun auch Guterres diese Idee aufgegriffen. Allerdings lehnen Frankreich, Großbritannien und die USA solche Mechanismen als Einschränkung ihrer Handlungsfähigkeit ab. An diesem Punkt scheiterte Anfang 2016 auch der Versuch, eine Resolution zur R2P in der Generalversammlung zu entwerfen. Es liegt an ihnen hier mehr Flexibilität an den Tag zu legen und die Bedenken anderer Staaten ernst zu nehmen.

Zumindest eine der Forderungen Guterres und der Unterstützer der R2P wurde inzwischen erfüllt: Mitte September beschloss die Generalversammlung, die R2P als offiziellen Tagesordnungspunkt auf die Agenda aufzunehmen.

Doch erscheint es unwahrscheinlich, dass sich die Staaten in einem offiziellen Format eher auf eine gemeinsame Vorgehensweise bei der Umsetzung der Schutzverantwortung einigen können. Somit hängt die Umsetzung der Schutzverantwortung weiterhin maßgeblich vom freiwilligen Engagement der Staaten und somit auch Deutschlands ab.

Gregor Hofmann
Gregor Hofmann ist wissenschaftlicher Mitarbeiter im Programmbereich Internationale Sicherheit der HSFK. Er arbeitet zu humanitärem Schutz sowie zur Prävention von Massenverbrechen und erforscht die Rolle von Gerechtigkeit für die Umstrittenheit internationaler Normen im Kontext der Vereinten Nationen.
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2 thoughts to “Wer ist verantwortlich für die Schutzverantwortung?”

  1. Sehr geehrter Herr Hofmann,
    ich danke Ihnen. Es erscheint mir verdienstvoll, dass Sie sich dieses wichtigen Themas angenommen haben, es präzise verfolgen. Nachdem es gleichsam an die Wand gefahren worden ist, Vertrauen zerstört wurde, ist die ‚natürliche’ Reaktion, das Mandat ‚abzuschreiben’. Gut, dass Sie nicht aufgeben.

    Zu zwei Details will ich Ihnen eine Rückmeldung geben. In beiden Fällen ist inzwischen vorliegende Empirie der Anlass bzw. Hintergrund. Es liegen zwei Untersuchungsberichte in UK vor, (a) der des britischen Parlaments zur Libyen-Intervention, unter r2p-Mandat des UNSC, als auch (b) der Chilcot-Bericht zum Versagen der Britischen Regierung, nach der in wenigen Tagen militärisch erfolgreichen Irak-Intervention gemäß der ihr völkerrechtlich übertragenen Verantwortung im Raum um Basra die Sicherheit der Zivilbevölkerung zu gewährleisten. Die Lektüre beider Berichte war für mich sehr eindrücklich – ungewöhnlich für einen Leser aus Deutschland war vor allem die Offenheit, zudem, dass die Untersuchungen tatsächlich in einem Modus der Lernorientierung, nicht des Schlagabtausches bzw. der Nibelungentreue, durchgeführt wurden.

    1. Zur Libyen-Intervention
    Dazu schreiben Sie vorsichtig
    „Die Libyen-Intervention der NATO und verbündeter arabischer Staaten 2011 wurde international als illegaler erzwungener Regimewandel wahrgenommen.“
    Es fällt auf, dass Sie sich eines eigenen Urteils enthalten – das aber ist inzwischen möglich; und dass Sie das Ergebnis als „erzwungenen Regimewandel“ bezeichnen und den dann als „illegal“, als Verstoß gegen das (erstmalige) r2p-Mandat des UNSC, einordnen.
    Die Bezeichnung „erzwungener Regimewandel“ mag ertragbar zu sein, wenn man auf die Zerrüttung im UNSC abstellen will. Angesichts der Realität des Einsatzes aber ist sie eindeutig falsch und beschönigend. Legt man den Bericht des Foreign Affairs Committee des House of Commons zum NATO-eingebetteten Einsatz zugrunde (FN1), dann muss man feststellen: Die Ausdehnung des Einsatzes nach erfolgter Schutzintervention im Raum Bengasi, das zielgerichtete Agieren danach, war tatsächlich nicht auf „regime change“ hin angelegt sondern auf Zerstörung der Strukturen eines jeglichen Regimes, ohne eine Nachfolge-Herrschafts-Perspektive. Wörtlich: „a constant degradation of command and control across the country. That meant not just in the east of the country, but in Tipoli.“ Ziel war eine „Enthauptung“, aber abstrakt, ohne Tyrannenmord in persona. Die absehbare Konsequenz war der Zusammenbruch der „rule of law“. Folgen im Hinblick auf die Menschenrechtssituation in Libyen lagen nahe und traten dann auch ein.

    2. Zur Nachsorge nach Irak-Intervention
    Das Ergebnis des Chilcot-Berichts (FN2) ist: UK war nicht bereit, seinen völkerrechtlichen Verpflichtungen, auch zur Verhinderung der massiven Menschenrechtsverletzungen, die die Folge des britischen Unwillens/Unfähigkeit waren, zu entsprechen. Ich persönlich meine sogar, dass aus dem Bericht zu schließen ist, dass UK da wirklich überfordert war, also ‚objektiv‘ versagen musste – der Bericht, der juristisch angelegt ist, formuliert das so explizit nicht; aber man kann es ihm bei verständiger Lektüre entnehmen. Der Irak-Einsatz hatte kein r2p-Mandat – dennoch hält er Lehren für allfällige r2p-mandatierte Einsätze parat.

    3. Schlussfolgerung
    Es gibt, auch in der sicherheitspolitischen Community, eine Tendenz des flüchtigen Hinsehens. Dann ist auf der Basis von n=2 Fällen auf das Dilemma zu schließen: Es stehe Aussicht auf massive Menschenrechtsverletzungen gegen Aussicht auf massive Menschenrechtsverletzungen bei beiderlei Optionen, Einschreiten oder Laufen-Lassen. Die westlichen Interventionsstaaten seien nicht in der Lage, die Menschenrechtslage mittels einer Intervention (genauer: nach einer erfolgreichen Schutz-Intervention) wesentlich zu verbessern; wohl aber, sie dramatisch zu verschlechtern.
    Meine Lehre ist: Zumindest im Fall Libyen war das Versagen bei weitem nicht unausweichlich mit der Tatsache der Intervention zum Schutz der Zivilbevölkerung verknüpft. Das Desaster im Libyen-Fall ist Ergebnis einer Vorgehensweise, die mit dem Sinn des Mandates r2p nichts zu tun hatte. Es war eine „Enthauptungsstrategie“ – und es wäre, wichtig, sie als solche zu bezeichnen, statt den verharmlosenden Titel „Strategie des regime change“ zu wählen.
    Wenn man das so asymmetrisch sieht, dann beurteilt man die Ergebnisse im UNSC anders. Deswegen empfinde ich die umfassende Empirie, die in UK freundlicherweise bereitgestellt wurde, als wichtig.

    ——-
    (FN1) http://www.sinn-schaffen.de/kolumnejl/britisches-foreign-affairs-committee-entscheidung-zum-regimewechsel-in-libyen/

    (FN2) http://www.iraqinquiry.org.uk

  2. Sehr geehrter Herr Luhmann,
    Vielen Dank für Ihre Rückmeldung auf meinen Beitrag.

    Ich stimme Ihnen zu, dass meine Aussage, dass die Libyen-Intervention als Regime-Change „wahrgenommen“ wurde vielleicht etwas zu schwach formuliert war. Die NATO und die verbündeten arabischen Staaten sind spätestens ab dem Zeitpunkt an dem sie begonnen haben Luftangriffe mit den Rebellen zu koordinieren über das Mandat des Sicherheitsrates in Resolution 1973 (2011) hinausgegangen. Die von Großbritannien, Frankreich und arabischen Staaten getätigte direkte Unterstützung einzelner Gruppen mit Geld und später auch mit Waffen war ebenfalls nicht mehr vom Sicherheitsrat gedeckt. Die Intervention zielte spätestens ab April 2011 auf einen gewaltsamen Regimewechsel ab.

    Ich stimme Ihnen auch zu, dass nach der Intervention in Libyen versäumt wurde, einen realistischen Wiederaufbauplan mit den politischen Verantwortlichen zu erstellen und diesen auch zu unterstützen. Die internationale Gemeinschaft hat hier versagt, wie ich auch in einem früheren Blogbeitrag im Blog der Friedensakademie Rheinland-Pfalz argumentiert habe:
    http://friedensakademie-blog.eu/2015/02/06/nichts-gelernt-libyen-vier-jahre-nach-der-intervention/

    Mit ihrem Hinweis auf die Berichte über die Interventionen in Libyen und Irak implizieren sie jedoch, dass eine Reaktion auf Massenverbrechen unter der R2P immer militärischer Natur ist.

    Erstens würde ich dazu anmerken, wie sie ja bereits andeuten, dass die Irak-Intervention nichts mit dem Prinzip der Schutzverantwortung zu tun hatte, sondern dass die USA und insbesondere Großbritannien humanitäre Gründe für die Kriegsrechtfertigung missbraucht haben, als sich herausstellte, dass dort keine Massenvernichtungswaffen zu finden sind. Diese Rechtfertigung stieß international auch auf Ablehnung und war mit ein Grund dafür, dass auch die Befürworter der R2P im Vorfeld des Weltgipfels 2005 dafür eintraten, dass eine Intervention unter der R2P an eine Entscheidung des UN-Sicherheitsrates gebunden sein muss. Trotzdem lässt sich sicherlich nicht ausschließen, dass Großmächte die R2P als Rechtfertigung für ihre Interessenpolitik missbrauchen. Versuche hierfür gab es auch von russischer Seite in Georgien und der Ukraine, doch auch dies wurde international nicht als legitimer Bezug auf die R2P anerkannt.

    Zweitens möchte ich betonen, dass die R2P nicht auf die militärische Dimension reduziert werden darf. Der Sicherheitsrat hat in der Vergangenheit unter Bezug auf die R2P auf ein breites Spektrum an Maßnahmen zurückgegriffen. Beispiele hierfür sind Untersuchungskommissionen, Sanktionen und Waffenembargos oder der Einsatz von UN Peacekeepern, wie etwa in Zentralafrika oder Südsudan. Auch besteht die Möglichkeit Fälle von Massenverbrechen an den Internationalen Strafgerichtshof zu überweisen, um zumindest die Verantwortlichen im Nachhinein zur Verantwortung zu ziehen. Dies wurde in Syrien jedoch durch Russland blockiert – was meiner Ansicht nach nicht unter Verweis auf die Interventionstätigkeit westlicher Mächte zu rechtfertigen ist. Zur internationalen Umsetzung der R2P und den hierfür verwendeten Instrumenten habe ich auch einen HSFK-Report verfasst, der für Sie von Interesse sein könnte: https://www.hsfk.de/fileadmin/HSFK/hsfk_downloads/report0914.pdf

    Drittens zielt die internationale Schutzverantwortung, so wie sie vom UN Generalsekretariat operationalisiert wird, vor allem auf Prävention ab. Hier setzt mein Appell an das freiwillige Handeln von Staaten an: Die benannten zwischenstaatliche Netzwerke, die sich im Rahmen der R2P-Debatte entwickelt haben und die auf eine effektivere Prävention von Massenverbrechen hinarbeiten, sind ein Beispiel hierfür. Auf weitere Möglichkeiten zur freiwilligen – und gewaltfreien – Umsetzung der R2P gehe ich zum Beispiel in einem Blogbeitrag im Peacelab2016 ein:
    http://www.peacelab2016.de/peacelab2016/debatte/atrocity-prevention/article/die-praevention-von-massenverbrechen-muss-prioritaet-sein/

    Sie haben Recht, dass man die von Ihnen benannte Empirie nicht ausblenden darf. Die Erfahrungen aus Irak und Libyen zeigen die Probleme auf, die militärische Interventionen für die Bevölkerung vor Ort mit sich bringen. Dies ist auch wichtig, um die skeptische Haltung von Staaten wie Brasilien oder Indien zur R2P nachzuvollziehen. Leider erlaubt ein so kurzer Beitrag in einem Blog es nicht, alle notwendige Empirie zu referieren.

    Trotzdem möchte ich betonen, dass man der Bedeutung der R2P und ihrer verschiedenen Dimensionen nicht gerecht wird, wenn man sie auf den Einsatz von Gewalt oder die Möglichkeit ihres Missbrauchs reduziert.

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