Der Bundesregierung bieten sich gerade gute Gelegenheiten, eigene Themen auf die internationale Agenda zu setzen, insbesondere im Rahmen der zweijährigen Mitgliedschaft im UN-Sicherheitsrat, die im Januar begann. Eines dieser Themen ist die „Klima und Sicherheitspolitik“, deren besondere Bedeutung Bundesaußenminister Maas in einem eindringlichen Statement bekräftigt hat: „Der Klimawandel ist real. Er wirkt global. Und er wird immer mehr zur Gefahr für Frieden und Sicherheit. Deshalb gehört die Debatte über die sicherheitspolitischen Folgen des Klimawandels hierher, in den Sicherheitsrat.“ Dieser Ankündigung sind bislang keine Initiativen gefolgt. Um Glaubwürdigkeit zurückzugewinnen, sollte die Bundesregierung einen konkreten und konsensfähigen Resolutionsentwurf im UN-Sicherheitsrat vorlegen.
Der gute Ruf Deutschlands, die internationale Politik zum Schutz des Klimas wesentlich zu stützen und voranzutreiben, hat in jüngerer Vergangenheit gelitten. So wird Deutschland seine selbstgesteckten Reduktionsziele verpassen. Erneuerten Bekenntnissen, das „Engagement im Kampf gegen den Klimawandel auszuweiten“, wie sie etwa im Rahmen der Umsetzung des Pariser Klimaabkommens geäußert werden, fehlt daher die letzte Glaubwürdigkeit. Zwar sind die nationalen Reduktionsziele in ihrem Umfang rechtlich nicht verbindlich, dennoch ist die verbreitete Kritik am Nichterreichen der Klimaziele berechtigt und notwendig. Die Herabstufung der Reduktionsziele schädigt das Ziel des Klimaschutzes, was schlimm genug ist, darüber hinaus aber auch die „normative Integrität“ des Abkommens als internationaler Übereinkunft (Rajamani und Brunnée). Beides wird dem Selbstverständnis Deutschlands, die internationale Klimapolitik zu gestalten und die regelbasierte Ordnung zu stützen, nicht in vollem Umfang gerecht.
Die Mitgliedschaft im UN-Sicherheitsrat ist eine Chance, diesem Eindruck entgegenzuwirken. Und in der Tat hat Deutschland sich wichtige Verdienste in der internationalen Klimapolitik erworben. Insbesondere immer dann, wenn die Bundesregierung die Rolle innehatte, eine Agenda zu bestimmen. Es war ein wesentliches Ergebnis des G20-Gipfels 2017 in Hamburg, dass die Abschlusserklärung ein Bekenntnis zur Unumkehrbarkeit des Pariser Klimaabkommens enthielt, dem sich alle Teilnehmer mit der Ausnahme der Vereinigten Staaten anschließen konnten. Dies war zu diesem Zeitpunkt keine Selbstverständlichkeit, da das Risiko bestand – und fortbesteht – dass der Rückzug der Vereinigten Staaten auch andere Regierungen dazu bewegen könnte, aus dem Prozess des Pariser Abkommens auszusteigen. Deutschland leistet einen wichtigen Beitrag dazu, den multilateralen Konsens ohne die USA zu erhalten.
Warum Klimaschutz auf die Agenda des Sicherheitsrates gehört
Im Sicherheitsrat geht es aber weniger darum, den Klimaschutz und Maßnahmen zu dessen Bekämpfung allgemein zu thematisieren. Dem Rat obliegt bekanntermaßen die Verantwortung, „den Weltfrieden und die internationale Sicherheit“ zu wahren (Art. 24, UN-Charta). Die Klimapolitik fällt also nur dann in den Aufgabenbereich des Sicherheitsrats, wenn dieser anerkennt, dass die Gefährdung des Klimas als eine Gefährdung für die internationale Sicherheit einzuschätzen ist. Eine Auffassung, der etwa Russland vehement widerspricht, da es zum einen die Arbeitsteilung in den Vereinten Nationen unterlaufe [ein Verweis auf die Zuständigkeit des UN Environment Programm, SK] und zum anderen den Eindruck erwecke, als sei der Klimawandel eine universelle Bedrohung, die immer zu Konflikten führe. Andere Konfliktursachen würden zudem hierdurch vernachlässigt.
Es ist in der Tat Gegenstand wissenschaftlicher Debatte, in welchem Umfang Klimaveränderungen (mit)ursächlich für bewaffnete Konflikte sind – ein Nachweis, der empirisch nicht leicht zu führen ist, dem aber immer mehr Evidenzen Unterfütterung bieten. In einem kürzlich bei Nature erschienenen Papier weltweit führender Klima- und KonfliktforscherInnen, findet sich die folgende differenzierende Schlussfolgerung:
„we conclude that there is agreement that climate variability and change shape the risk of organized armed conflict within countries. In conflicts to date, however, the role of climate is judged to be small compared to other drivers of conflict, and the mechanisms by which climate affects conflict are uncertain. As risks grow under future climate change, many more potential climate–conflict linkages become relevant and extend beyond historical experiences.”
Was sich hieraus ablesen lässt ist zum einen, dass Klimaveränderungen nicht allein, durchaus aber in Verbindung mit anderen Krisen eine wichtige Ursache für bewaffnete Konflikte und den Ausbruch von Gewalt sind. Eine Vielzahl quantitativer Studien zeigt, dass Klimaveränderungen ein Faktor sind, der Sicherheitskrisen auslöst, aber nicht der einzige und vermutlich auch nicht ein hinreichender. Neben klimatischen Veränderungen, die in Ernährungskrisen münden können, sind insbesondere auch ökomische und politische Kontexte zu berücksichtigen, die ein Hindernis für konfliktvermeidende Adaptionsprozesse darstellen. Zum anderen zeigt die Studie, und dies ist für das Agendasetting im Sicherheitsrat relevant, dass die Gefahr, die von Klimaveränderungen ausgeht, sich zukünftig mit hoher Wahrscheinlichkeit verstärken wird.
Vor dem Hintergrund dieser Ergebnisse ist es begründet, Klimaveränderungen als Risiken für internationale Konflikte systematisch und regelmäßig in den Sitzungen des Sicherheitsrats zu berücksichtigen. Eine solche Berücksichtigung würde die Rolle des Klimawandels zudem als eine der größten Zukunftsherausforderungen der internationalen Politik untermauern. Eine interessante Beobachtung aus der aktuellen politikwissenschaftlichen Literatur zeigt allerdings, dass ausgerechnet in der Klimafrage eine sonst in ähnlich zentralen Fragen der internationalen Beziehungen übliche Zuschreibung von Verantwortung an mächtige Staaten („great powers“) nicht erfolgt. Und dies, obwohl sich eine Verantwortung für Umweltfragen („environmental stewardship“) als internationale Erwartung durchgesetzt zu haben scheint.
Deutschland kann und sollte eine gestalterische Rolle im Sicherheitsrat einnehmen
Umso mehr ist es zu begrüßen, dass die Bundesregierung es sich zum Ziel gesetzt hat, die Zeit im Sicherheitsrat dafür zu nutzen, die Zuständigkeit des Rats für Fragen des Klimas zu markieren. Für eine solche Aufgabe des „framings“ ist Deutschland in besonderer Weise geeignet, da es auf eine Kontinuität in dieser Frage verweisen kann. Als Deutschland 2011 zuletzt als Mitglied im Sicherheitsrat vertreten war, nutzte es bereits die Gelegenheit, um das Thema Klima und Sicherheit zu thematisieren. In einem Konzeptpapier, das durch den deutschen UN-Botschafter an den Generalsekretär der Vereinten Nationen übersandt wurde, wurde seinerzeit festgestellt, dass die Effekte des Klimawandels über das Mandat der Klimarahmenkonvention hinausgingen und die Arbeit des Sicherheitsrats beträfen: „A debate on this topic is consistent with its mandate to maintain international peace and security“.
Im Rahmen einer durch Deutschland initiierten offenen Debatte, die im Juli 2011 im Sicherheitsrat stattfand, wurde die Kontroverse darüber deutlich, ob der Sicherheitsrat den Klimawandel in sein Aufgabengebiet übernehmen sollte. Zugleich zeigen die Dokumente, dass eine Vielzahl der beteiligten Staaten der Bundesregierung große Anerkennung darüber zum Ausdruck brachte, das als wichtig erachtete Thema auf die Agenda gesetzt zu haben. Nicht zuletzt auch dieser Reputationsgewinn sollte Anlass sein, in der aktuellen Periode der Mitgliedschaft im Sicherheitsrat wieder eine gestalterische Rolle in dieser zentralen sicherheitspolitischen Zukunftsfrage anzustreben. Da die Präsidentschaft im April dieses Jahres hierzu nicht genutzt wurde, bietet spätestens die weitere im Jahr 2020 eine geeignete Gelegenheit.
Ein Rhetorik schaffen, die über das bislang Erreichte hinausgeht
Die Hauptmotivation ergibt sich aber natürlich aus der Sache. Wie zu Beginn des Beitrags gezeigt, ist die Bundesregierung mit Nachdruck überzeugt, dass dem Rat die Verantwortung für eine Klimasicherheitspolitik zugeschrieben werden sollte. Da es dagegen nach wie vor Widerstand gibt, müsste es jetzt darum gehen, sich diesem Ziel schrittweise anzunähern. Dies könnte beispielsweise mit dem Entwurf einer Resolution gelingen, die zunächst darauf ausgerichtet ist, allen Mitgliedern des Rats eine Zustimmung zu ermöglichen (zur Notwendigkeit, Kooperationsmöglichkeiten im UNSR besser auszuloten, siehe auch hier). Hierzu mag es erforderlich sein, einzelne Positionen zunächst abzuschwächen bzw. relativierenden Darstellungen, wie etwa von Seiten Russlands, differenziert zu begegnen und sie zu integrieren.
Vor dem Hintergrund der wissenschaftlichen Beobachtung, dass Klimaveränderungen in Verbindung mit anderen sozialen, politischen oder ökonomischen Krisen Konflikte auslösen, sollte eine Einigung darüber erzielt werden können, dass der Sicherheitsrat regelmäßig über diese spezifische Konfliktdynamik Informationen einholt und diese mit Blick auf mögliche Handlungsnotwendigkeiten bewertet. Inhaltlich sollte eine Klimasicherheitspolitik des Sicherheitsrats erkennbar werden, die darauf ausgerichtet ist, eine Agenda zur Prävention klimabedingter Sicherheitsrisiken zu entwickeln, bevor eine Erörterung von Interventionen in klimabedingte bewaffnete Konflikte überhaupt erst notwendig wird. Auch dies sollte wenig kontrovers sein.
Insgesamt kommt es dann darauf an, dass ein solcher zustimmungsfähiger Text eine Rhetorik enthält, die mit diesen Punkten über das bislang Erreichte hinausgeht und damit einen Standard markiert, hinter den die bislang kritischen Länder zukünftig nicht mehr zurückfallen können. Was für das Engagement im Sicherheitsrat wenig zielführend erscheint ist eine Strategie, die ein Auseinanderdriften der Mitgliedsstaaten in dieser Frage weiter begünstigen würde. Polarisierung mag in anderen Kontexten notwendig sein, an dieser Stelle wäre damit wenig erreicht. Deutschland hat zwar bereits über einen längeren Zeitraum eine konsistente Linie entwickelt. Jetzt muss es jedoch darum gehen, diese im Rahmen des Sicherheitsrats einzubringen, weiterzuentwickeln und von den anderen Mitgliedern anerkennen zu lassen.
Gegenwärtig ist es von außen schwer zu beurteilen, welche Strategie die Bundesregierung in dieser Frage tatsächlich verfolgt. Sollte der Plan darin bestehen, zunächst auf informeller Ebene mit anderen Ratsmitgliedern ein Einvernehmen zu erzielen und dieses dann in die Beratungen einzubringen, könnte dies erfolgreich sein und in der Sache den beschriebenen Fortschritt bringen. Es ließen sich Beispiele aus der Vergangenheit hierfür anführen. Zugleich besteht aber die ernste Gefahr, den in Bezug auf das Pariser Klimaabkommen erwähnten Glaubwürdigkeitsverlust auch in der Klimasicherheitspolitik zu erleiden. Dann nämlich, wenn ein zwar gut orchestrierter, aber inhaltlich so schwacher Resolutionsentwurf eingebracht würde, der eben nicht über das bereits Erreichte hinausgeht und von der Vielzahl der Staaten, Regionen und Menschen, deren Sicherheit durch Klimaveränderungen in existentieller Weise bedroht wird, zurecht als Enttäuschung erlebt würde. Die deutsche Vertretung im Sicherheitsrat steht also vor einem sehr schwierigen Balanceakt und ist dabei zugleich mit hohen Erwartungen konfrontiert. Ganz sicher sind sich die Akteure der Verantwortung bewusst – hoffentlich finden sie die Mittel, dieser auch gerecht zu werden.
Stefan Kroll
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