Der erste Bericht zur Rechtsstaatlichkeit in der Europäischen Union (EU) bietet eine notwendige Synthese der Situation der Rechtsstaatlichkeit in den einzelnen Mitgliedsstaaten. Auch wenn konkrete Maßnahmen zur Beseitigung von Defiziten nicht benannt werden, setzt die EU hier einen wichtigen Impuls für einen politischen Prozess, der den Wert von Demokratie und Grundrechten unterstreicht.
Für den ersten Bericht zur Rechtsstaatlichkeit der Europäischen Union bietet das Krisenmanagement der Corona-Pandemie einen besonderen Referenzfall. Die Pandemie sei ein „Stresstest für die Rechtsstaatlichkeit“ in der EU, dem der Bericht nicht nur einen eigenen Abschnitt widmet, sondern auf den auch sonst in zentralen Abschnitten des Dokuments Bezug genommen wird. Kritisch betrachtet werden etwa das Zustandekommen, die Verhältnismäßigkeit und die Überprüfbarkeit der Notstandsmaßnahmen in den EU-Mitgliedsländern. Betont wird in diesem Zusammenhang auch die zentrale Rolle der Medien für die demokratische Kontrolle der Maßnahmen, die zugleich durch Einschränkungen der Medienfreiheit und grassierende Desinformation in der Krise herausgefordert werden. Es scheint, als habe die gegenwärtige Krise die zentrale Bedeutung von Rechtsstaatlichkeit für den Erhalt europäischer Werte noch einmal in besonderer Weise herausgestellt: „Being better equipped will help all Europeans to take up the challenges of the unprecedented economic, climate and health crisis, in full respect for our common principles and values” (p. 27).
Die zentrale Rolle von Rechtsstaatlichkeit in der EU
Die Planungen für diesen Bericht liegen aber vor der Corona-Pandemie und die häufigen Bezugnahmen auf die aktuelle Krise bergen die Gefahr, die eigentlich tiefer liegenden strukturellen Herausforderungen zu überdecken, denen sich der Bericht widmet. Denn bereits im Juli 2019 kündigte die EU-Kommission verschiedene Maßnahmen zur Stärkung der Rechtsstaatlichkeit in der EU an. Die Ziele lauteten: „erhöhte Sensibilisierung, jährlicher Monitoring-Zyklus und wirkungsvollere Rechtsdurchsetzung“. Die Kommission reagierte hiermit auf Verletzungen rechtstaatlicher Prinzipien in einzelnen Mitgliedsstaaten, insbesondere in Ungarn und Polen, gegen die bereits EU-Verfahren angestrengt wurden.
Der Bericht wählt einen für die EU nicht untypischen Ansatz, Konfliktlinien mit einzelnen Mitgliedsländern in einen allgemeineren Rahmen zu überführen, ohne dabei aber auf ein blaming and shaming zu verzichten. Es werden Rechtsstaatsdefizite in allen Mitgliedsländern dokumentiert. Der Bericht verschweigt dabei aber eben nicht, dass die Einschränkungen der unabhängigen Justiz und der Medien in den genannten Ländern besonders erheblich sind. Die Überprüfung der Rechtsstaatlichkeit erfolgt anhand von vier zentralen Säulen: dem Justizsystem, Rahmenbedingungen zur Anti-Korruption, Medienpluralismus und den Institutionen der Gewaltenkontrolle („checks and balances“). Der Europarat fungierte als Rat- und Ideengeber während der Entwicklung des Berichts.
Der Bericht: Zahnloser Tiger oder innovatives Instrument?
Dieser neue Prozess, Rechtsstaatlichkeit in der EU regelmäßig zu überprüfen, soll vor allem eine präventive Funktion erfüllen. Rechtsstaatsdefizite sollen frühzeitig erkannt und benannt werden. Unklar bleibt, was über den Dialog mit und zwischen den Mitgliedsstaaten die konkreteren Mittel der Prävention sind. Der Bericht beschreibt eher allgemein die EU-Instrumente, die bei Rechtsstaatsdefiziten angewendet werden können. Die Länderberichte enthalten darüber hinaus keine Hinweise oder Zielsetzungen, aus denen sich konkrete Handlungsempfehlungen für einzelne Mitgliedsstaaten oder die EU insgesamt ableiten und die im kommenden Bericht wieder hätten aufgegriffen werden könnten. Ein solcher Dialog böte jedoch die Möglichkeit, diese nicht als eine von oben verordnete Vorgabe zu formulieren, sondern – pledge and review – als freiwillige Zusagen der Länder, verknüpft mit einer ohnehin vorgesehenen fortlaufenden Überprüfung.
Dem Bericht kommt damit in der aktuellen Form weniger eine formal-rechtliche als eine politische Funktion zu. Der Europa- und Völkerrechtler Armin von Bogdandy wies im Rahmen einer Diskussionsveranstaltung in Brüssel im Februar dieses Jahres darauf hin, dass die gegenwärtige Krise der Rechtsstaatlichkeit der EU sich nicht allein durch rechtliche Instrumente lösen lasse. Es gehe vielmehr darum, einen politischen Prozess über das freiheitlich-demokratische Selbstverständnis der EU zu initiieren, und um das Formulieren „roter Linien“, deren Überschreiten in der EU nicht hingenommen werde.
Der Rechtsstaatlichkeitsbericht ist ein wichtiger Beitrag zu diesem politischen Prozess. Die Feststellung von Rechtsstaatsdefiziten ist schließlich eine wichtige Grundlage dafür, auch über darüber hinausgehende Maßnahmen zu beschließen. Wie zum Beispiel den umstrittenen Plan, EU-Finanzmittel im Falle von Rechtsstaatsverstößen zukünftig für einzelne Mitgliedsstaaten zu kürzen. Es wäre zu begrüßen, würde die EU diesen Weg wählen und den Bericht als ein Mittel zur Rechtfertigung konkreter Maßnahmen nutzen.
EU-Rechtsstaatskultur als ein unklarer Begriff
Die Methode des Reports ist der differenzierte Blick nach innen. Es liegt vielleicht an diesem Ansatz, dass der Eindruck entstehen kann, als sei in der EU kein Ganzes an Rechtsstaatlichkeit, was über die Summe der einzelnen Teile hinausginge. Besonders deutlich wird dies am Begriff der „Rechtsstaatskultur“ („rule of law culture“), der verschiedentlich verwendet wird und was durch den neuen Monitoring-Prozess gefördert werden soll. Der Begriff ist nicht nur auf den ersten Blick vage. Auch der Bericht unternimmt nicht den Versuch, ihn an zentraler Stelle zu substantiieren. Es werden zwar Debatten und Informationskampagnen in einzelnen EU-Ländern angeführt – als Nachweis zur Förderung besagter Rechtsstaatskultur. Dies liest sich aber eher als ein Beleg für unterschiedliche nationale Diskurse, die eben nicht durch einen gesamteuropäischen Impuls inspiriert sind bzw. in einen solchen münden (sollen). Funktion und die Zielsetzung des Begriffs der Rechtsstaatskultur bleiben damit letztlich unklar.
Der Bericht bietet insgesamt eine wertvolle und notwendige Synthese der aktuellen Situation der Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedsstaaten der EU. Fraglich ist allerdings, ob der zusammenfassende Blick zurück ausreicht, um die gewünschte präventive Funktion zu erfüllen. Vielleicht ist es eher ein Instrument der Früherkennung, an dem weitere präventive Maßnahmen erst anknüpfen, die der Bericht aber noch nicht konkret benennt.
Stefan Kroll
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