In der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom 25. November 2020 zur Nutzung der US-Luftwaffenbasis Ramstein für Drohneneinsätze erkennt das Gericht erstmals die grundsätzliche Möglichkeit des Bestehens einer extraterritorialen Schutzpflicht der deutschen Staatsgewalt an. Danach können auch gegenüber im Ausland lebenden Ausländerinnen und Ausländern im Fall von Grundrechtsbeeinträchtigungen durch andere Staaten grundrechtliche Schutzpflichten bestehen. Bisher waren derartige Pflichten zum Ergreifen von staatlichen Schutzmaßnahmen lediglich in Inlandsfällen oder gegenüber Deutschen im Ausland anerkannt. Ungeachtet dieses grundsätzlichen Fortschritts wies das BVerwG jedoch im konkreten Fall einen individuellen Anspruch auf Schutz des Lebens dreier Kläger aus dem Jemen gegen die Bundesrepublik Deutschland zurück. Die folgenden Überlegungen beruhen auf der mündlichen Urteilsbegründung.
Verfahrenshintergrund und bisherige Entscheidungen
Hintergrund des Verfahrens vor dem BVerwG war die Leistungsklage dreier Jemeniten. Zwei ihrer Angehörigen wurden als unbeteiligte Zivilisten am 29. August 2012 im Jemen im Rahmen eines US-amerikanischen Drohneneinsatzes getötet. Für diese von den USA durchgeführten Drohnenangriffe im Jemen werden Daten über Deutschland, von der US Air Base Ramstein in Rheinland-Pfalz, übermittelt. Die Air Base in Ramstein ist eine Luftwaffenbasis der US Air Force und das europäische Hauptquartier der US Air Forces in Europa. Aufgrund der Erdkrümmung ist eine Steuerung der bewaffneten Drohnen ohne zeitliche Verzögerung nicht direkt von den USA aus möglich, sodass Ramstein mit der dort lokalisierten Satelliten-Relais-Station zur Datenübermittlung notwendiger Bestandteil der US-Drohnenangriffe in ihrer derzeitigen Form darstellt.
Hiergegen beriefen sich die Kläger auf die grundgesetzlich in Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG, dem Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit, verankerte Schutzpflicht. Dabei machten sie insbesondere geltend, dass die Drohnenoperationen der USA gegen geltendes Völkerrecht verstoßen würden. Sie verlangten, die Bundesrepublik Deutschland gerichtlich zu verurteilen, die Nutzung der Air Base Ramstein durch die USA für bewaffnete Drohneneinsätze in bestimmten Regionen im Jemen durch geeignete Maßnahmen, insbesondere diplomatische Mittel, die Einleitung von Konsultationen oder ein Streitbeilegungsverfahren, zu unterbinden. Hilfsweise beantragten sie, dass das Gericht die Rechtswidrigkeit des Unterlassens von geeigneten Maßnahmen durch die deutsche Staatsgewalt feststellt.
In der ersten Instanz wies das Verwaltungsgericht Köln (VG Köln) mit Urteil vom 27. Mai 2015 die Klage ab und sah – selbst, wenn vorliegend eine Schutzpflicht bestünde – diese jedenfalls aufgrund des weiten Ermessensspielraums der Bundesregierung als erfüllt an. Damit entschied das Gericht, dass der Bundesregierung bei der Ergreifung hinreichender Maßnahmen zum Schutz des Lebens der Kläger ein großer Spielraum an Gestaltungs- und Einschätzungsfreiheit zukommt.
Mit seinem Urteil vom 19. März 2019 gab das Oberverwaltungsgericht Münster (OVG Münster) der Berufung der Kläger gegen das Urteil des VG Köln teilweise statt. Das OVG Münster verurteilte die Bundesrepublik Deutschland dazu, sich durch geeignete Maßnahmen zu vergewissern, dass eine Nutzung von Ramstein durch die USA für bewaffnete Drohneneinsätze im Aufenthaltsgebiet der Kläger im Jemen im Einklang mit dem Völkerrecht stattfindet, und erforderlichenfalls auf Völkerrechtskonformität hinzuwirken. Dabei stellte das OVG Münster fest, dass erhebliche Zweifel an der Einhaltung des humanitär-völkerrechtlichen Verbots gezielter oder unterschiedsloser Angriffe auf Zivilpersonen durch die Drohneneinsatzpraxis der USA bestehen. Gegen diese gerichtliche Entscheidung legte die Bundesregierung, vertreten durch das Bundesministerium der Verteidigung, Revision ein. Diesem Revisionsantrag der Beklagten folgte das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) als oberstes Gericht in verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten nun. Das BVerwG wies die Berufung der Kläger zurück und stellte das klageabweisende erstinstanzliche Urteil des VG Köln wieder her.
Juristische Intervention durch das ECCHR
Die Kläger wurden in dem gerichtlichen Verfahren vom European Center for Constitutional and Human Rights e.V. (ECCHR) unterstützt. Für das ECCHR stellt der Fall einen Teil ihrer Strategie der juristischen Intervention dar – also des Rückgriffs auf rechtliche Instrumentarien zur Unterstützung der Rechte von Betroffenen und um weitergehende rechtspolitische Ziele wie die Durchsetzung von Menschenrechten und dem Völkerrecht zu erreichen. Damit ist dieser konkrete Fall besonders vor dem Hintergrund der Terrorismusbekämpfung der USA mittels gezielter Tötungen durch bewaffnete Drohnen einerseits, und andererseits dem Vorgehen des ECCHR gegen dessen weltweite Folgewirkungen, wie insbesondere die Beteiligung Deutschlands, zu sehen. Im Revisionsverfahren unterstützte zudem Prof. Dr. Thilo Marauhn ebenfalls als Verfahrensbevollmächtigter die Kläger und äußerte sich in der mündlichen Verhandlung bezüglich der verfassungsrechtlichen sowie der (humanitär-)völkerrechtlichen Aspekte.
Mit dem Urteil vom 25. November konnte das ECCHR trotz der in der Sache enttäuschenden Entscheidung nach dem überwiegend erfolgreichen OVG Urteil nun zumindest abstrakt einen Teilerfolg erzielen. Denn nun ist, anknüpfend an das BND-Urteil des BVerfG vom 19. Mai 2020, die Möglichkeit extraterritorialer Schutzpflichten höchstgerichtlich anerkannt. Im sogenannten „BND-Urteil“ wurde die Grundrechtsbindung der deutschen Staatsgewalt im Ausland gegenüber Ausländerinnen und Ausländern jedenfalls in einer abwehrrechtlichen extraterritorialen Konstellation festgestellt. Hintergrund war eine Verfassungsbeschwerde, unterstützt von der Gesellschaft für Freiheitsrechte e.V. und einer Vielzahl von Journalismus-Verbänden, die sich gegen die gesetzlichen Vorschriften zur Ermöglichung der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung des Bundesnachrichtendienstes richteten. Im Rahmen der Beschwerde wurden Verletzungen des durch Art. 10 Abs. 1 GG geschützten Telekommunikationsgeheimnisses sowie der Pressefreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG geltend gemacht. Basierend auf dem aktuellen BVerwG-Urteil ist damit ergänzend zum BND-Urteil künftig Rechtsschutz in weiteren extraterritorialen Fällen möglich, sodass sich zukünftig Menschen aus dem Ausland gegen unzureichende Schutzmaßnahmen der Bundesrepublik Deutschland innerhalb des Einflussbereiches der deutschen Staatsgewalt wenden können.
Zulässigkeitserwägungen und Begründetheitsmaßstab
Im vorliegenden Fall wies das BVerwG die Klage einer der Kläger mangels Klagebefugnis als unzulässig zurück, da er derzeit seinen Lebensmittelpunkt nicht im Jemen habe. Der nur vorübergehende Aufenthalt des jemenitischen Klägers aufgrund enger familiärer Bindungen sowie häuslichen Eigentums im Jemen reiche nicht aus, um eine tatsächliche und gegenwärtige Betroffenheit zu begründen. Das Gericht geht davon aus, dass der Kläger ersichtlich in der Lage sei, durch einen Aufenthaltswechsel ins Ausland für seine eigene Sicherheit zu sorgen. Somit würde keine Betroffenheit bestehen. Hiermit verkennt das Gericht jedoch elementare Erwägungen des Lebensschutzes, indem es nur eine Betroffenheit bejaht, wenn sich Betroffene einer Gefahr für Leib und Leben durch Drohneneinsätze im Jemen bewusst aussetzen oder keine eigenen Fluchtmöglichkeiten vor dieser Gefahr haben. Damit ist dem Gebot des effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG, der das Offenstehen des Rechtswegs festschreibt für jede Person, die durch die öffentliche Gewalt in eigenen Rechten verletzt wird, nicht hinreichend Genüge getan. Denn hierdurch werden an den Kreis der möglichen Personen, welche sich mit einer Klage zur Wehr gegen hoheitliches Verhalten setzen können, zu hohe Anforderungen gestellt werden.
Im Rahmen der Begründetheit der zulässigen Klage der anderen beiden Kläger reicht nach dem BVerwG für das Bestehen der Schutzpflicht nicht schon – wie vom OVG Münster angenommen – die bloße Möglichkeit einer völkerrechtswidrigen Grundrechtsbeeinträchtigung durch einen anderen Staat aus. Vielmehr entstehe die Schutzpflicht erst, wenn aufgrund der Zahl und Umstände eingetretener Völkerrechtsverstöße konkret zu erwarten sei, dass es zukünftig zu weiteren völkerrechtswidrigen grundrechtsbeeinträchtigenden Handlungen komme. Selbst im elementaren Lebensschutz wäre damit eine gewisse Anzahl an Völkerrechtsverstößen gegenüber Zivilpersonen vonnöten, um eine Schutzpflicht auslösen zu können. Mithin lässt sich an der Perspektive des BVerwG kritisieren, dass es hierdurch den Schutz des Lebens im Zusammenhang mit dem Völkerrecht unzumutbar aushöhlt und das Entstehen einer Schutzpflicht von der unklaren und zufälligen Maßgabe genügend vorheriger Völkerrechtsverletzungen abhängen lässt.
Das BVerwG verlangt weiterhin einen hinreichend engen Bezug zur deutschen Staatsgewalt, im konkreten Fall einen qualifizierten Bezug zum deutschen Staatsgebiet. Hierfür seien die Datenübermittlungsvorgänge durch Ramstein als lediglich technisch notwendiges Bindeglied für Drohneneinsätze im Jemen nicht ausreichend. Vielmehr müssten – so das Gericht – jedenfalls Elemente des Entscheidungsprozesses zu Drohnenoperationen auf deutschem Boden stattfinden. Damit lässt sich dem Gericht vorwerfen, dass es nicht erkennt, dass es für die Schutzpflicht keiner gesonderten Begründung oder eines spezifischen Bezuges bedarf, sondern diese sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits aus der objektiven Werteordnung sowie Art. 1 Abs. 1 GG herleiten lässt. Schon alleine aus der Überlassung des Hoheitsgebietes sowie der damit verbundenen Rücknahme von Kontrollrechten muss sich die Entstehung der Schutzpflicht ergeben.
Im Übrigen sei laut BVerwG für die völkerrechtliche Beurteilung des Handelns anderer Staaten aufgrund der strukturellen Besonderheiten des Völkerrechts die Bandbreite der vertretbaren Rechtsauffassungen zu berücksichtigen. Hier sei gerade die Bandbreite der Interpretationen des Unterscheidungsgebotes zu berücksichtigen. Zuletzt komme der Bundesregierung bezüglich der Erfüllung der grundrechtlichen Schutzpflichten ein weiter Einschätzungs- und Gestaltungsbereich zu. In Fällen mit Auslandsbezug liege nur eine Schutzpflichtverletzung vor, wenn die Bundesregierung gänzlich untätig geblieben ist oder ihre Maßnahmen offensichtlich völlig ungeeignet oder unzulänglich sind.
Die Kläger hatten demgegenüber geltend gemacht, die Bundesregierung müsse sich eine eigene völkerrechtliche Rechtsauffassung bilden und hieran die Drohneneinsätze der USA messen. Wenn die USA sich in einem Graubereich des Völkerrechts zwischen Friedenssicherungsrecht und dem Recht bewaffneter Konflikte befinden und letzteres entgegen der deutschen Rechtsauffassung zu weit ausdehnen, habe Deutschland aufgrund seiner eigenen völkerrechtlichen Verpflichtungen bestimmte Handlungspflichten. Als derartige internationale Verpflichtung greift gegenüber Drittstaaten auch im nicht-internationalen bewaffneten Konflikt jene aus dem gemeinsamen Art. 1 der Genfer Abkommen von 1949. Hiernach hat Deutschland die Einhaltung der Genfer Abkommen durch geeignete Maßnahmen durchzusetzen. Dabei ist insbesondere eine eindeutige Konfliktqualifikation vorzunehmen und auf die Einhaltung der einschlägigen Vorschriften im nicht-internationalen bewaffneten Konflikt durch die USA im Rahmen ihrer Verwendung der Air Base Ramstein hinzuwirken. Diese Pflicht muss auch auf der Rechtsfolgenseite bei der Erfüllung der Schutzpflicht von der Bundesregierung berücksichtigt werden.
Argumentation des BVerwG
Im Ergebnis lässt das BVerwG offen, ob eine Schutzpflicht für die Kläger besteht, denn bei unterstelltem Vorliegen einer solchen sei diese jedenfalls von der Bundesregierung erfüllt. Zwar konnte das BVerwG – wie bereits in der mündlichen Verhandlung angedeutet – nicht abschließend feststellen, ob es in Ramstein zu einer Auswertung der Dateninformationen, die die Drohnen übermitteln, komme, obwohl dies vonseiten der US-Regierung explizit gegenüber der Bundesregierung eingeräumt worden war. Es sah aber von einer Zurückverweisung an das OVG Münster ab, da es eine entsprechende Feststellung nicht für entscheidungserheblich betrachtete. Ein ähnliches Bedürfnis ergänzender Tatsachenfeststellung gilt nach dem BVerwG auch für die Sachlage, ob die Drohneneinsätze über Ramstein regelmäßig mit den humanitär-völkerrechtlichen Normen im Einklang stehen. Jedoch sah das Gericht auch insoweit aufgrund der fehlenden Schutzpflichtverletzung keine Notwendigkeit zurückzuverweisen.
Denn eine Erfüllung einer unterstellten Schutzpflicht liege – so das Gericht – durch hinreichendes Tätigwerden der Bundesregierung vor. Damit zeigt sich das BVerwG mit dem überraschenden tatsächlichen Vorbringen des Auswärtigen Amtes und des Bundesministeriums für Verteidigung zufrieden, dass sie sich bereits auf verschiedenen diplomatischen Kanälen mit den USA im Austausch über die Einhaltung des Völkerrechts befänden und die USA die Einhaltung zugesichert hätten. Ob die Konsultationen ein Hinwirken auf die konkrete Einhaltung der Maßstäbe des (humanitären) Völkerrechts enthalten, bleibt unklar, hält das Gericht aber verfassungsrechtlich nicht für erforderlich – selbst nicht in grundrechtlich determinierten Sachverhalten. Diese Entscheidung zeigt die enorme Zurückhaltung der Gerichte, den Handlungsspielraum der Bundesregierung in außenpolitischen Angelegenheiten einzugrenzen. Denn die Gerichte geben der Exekutive in Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik nur in Ausnahmefällen bestimmte Handlungsanforderungen oder Vorgaben auf. Ein solcher Ausnahmefall sollte jedoch gerade in derartigen Fällen der Betroffenheit von elementaren Grundrechten wie dem Lebensschutz, besonders in Verbindung mit (humanitär-)völkerrechtlichen Vorschriften, angenommen werden. Auch sah das Gericht, schwer nachvollziehbar, keine Erschütterung der Zusicherungen durch Berichte von Völkerrechtsverstößen der USA durch Medien und Nichtregierungsorganisationen. Mithin folgte das Bundesverwaltungsgericht den Ausführungen des OVG Münster nicht, welches von völlig unzulänglichen Maßnahmen ausging.
Zuletzt wies das BVerwG darauf hin, dass weitergehende Schritte wie die Kündigung der völkervertraglichen Grundlagen für die Nutzung der Air Base durch die USA wegen der massiven nachteiligen Auswirkungen auf die Außen- und Verteidigungspolitik von der Bundesregierung nicht in Betracht zu ziehen seien. Hiermit unterstellt das Gericht den Klägern eine Forderung, die keinesfalls eine zwingende Konsequenz aus ihrem geltend gemachten Anspruch auf Schutzmaßnahmen durch die Bundesregierung darstellt. Vielmehr sind unterschiedlichste, unter anderem diplomatische, Maßnahmen denkbar und von den Klägern aufgezeigt worden, die sowohl ihrem Schutzbedürfnis nachkommen als auch das Ermessen der Bundesregierung in außen- und sicherheitspolitischen Angelegenheiten nicht über Gebühr einschränken würden.
Fazit und Ausblick
Zusammenfassend hat das BVerwG im vorliegenden Fall abstrakt eine extraterritoriale Schutzpflicht grundsätzlich anerkannt, auch wenn es im konkreten Fall das Bestehen einer Schutzpflicht offengelassen sowie deren etwaige Verletzung abgelehnt hat. Ob es damit jedenfalls das Bestehen einer grundrechtlichen Schutzpflicht in der zu entscheidenden Konstellation verkannt hat, steht nun in Frage. Über eine solche Frage hätte das Bundesverfassungsgericht im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde gegen das Urteil zu entscheiden, wodurch eine Grundrechtsverletzung festgestellt werden könnte. Dies könnte je nach angeordneten Maßnahmen mehr oder weniger Auswirkungen auf die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik, jedenfalls im Bereich der Bündnispolitik mit den USA haben. Naheliegend wäre, dass Deutschland für grundrechtlich verpflichtet erklärt wird, über nachdrücklichen diplomatischen Austausch auf eine Völkerrechtskonformität konkreter US-Drohneneinsätze hinzuwirken. Eine Nichtannahme der Verfassungsbeschwerde oder keine Feststellung einer Verletzung der Grundrechte der Kläger ist jedoch ebenfalls möglich.
Zu hoffen ist, dass das Bundesverfassungsgericht zumindest die abstrakte Möglichkeit des Bestehens einer Schutzpflicht in extraterritorialen Fällen – wie schon das Bundesverwaltungsgericht – anerkennt. In Betracht kommt nach der Verfassungsbeschwerde, je nach Entscheidung und Argumentation des Bundesverfassungsgerichts, ebenso eine Individualbeschwerde der Kläger vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, der die Bundesrepublik Deutschland wegen Verkennung ihrer Schutzpflicht gegenüber dem Leben der Kläger zu bestimmten Maßnahmen verurteilen könnte.
Dieser Beitrag ist in seiner Kurzversion auf dem JuWiss-Blog erschienen.
Vera Strobel
