Heute endet der einmonatige Vorsitz Deutschlands im UN-Sicherheitsrat. Neben dem Versuch, durch einige symbolische Neuerungen etwas frischen Wind in den oft blockierten Rat zu bringen, standen in den vergangenen vier Wochen auch zahlreiche inhaltliche Themen auf der deutschen Präsidentschafts-Agenda. Dieser Beitrag gibt einen kurzen Überblick: Was ist im letzten Monat passiert? Welche Themen standen im Mittelpunkt? Und: Was könnte bleiben von der deutschen Präsidentschaft?
Wirklich gut ging es nicht los. Bei der Landung in New York überhitzte ein Reifen des Regierungsfliegers von Außenminister Heiko Maas, woraufhin das Sicherheitsventil automatisch sämtliche Luft aus dem Schlauch ließ. Ausgebremst von diesem Platten musste Maas über eine Stunde auf ein Abschleppfahrzeug warten, um zur Parkposition zu gelangen – am Tag der offiziellen Übernahme des Sicherheitsrat-Vorsitzes wurde der eng gestrickte Zeitplan des Minister somit gleich zu Beginn aus dem Takt gebracht. «Die Luft raus, bevor es überhaupt losgeht»: Taugt diese Anekdote als Metapher für den Auftakt der einmonatigen deutschen Präsidentschaft im UN-Sicherheitsrat?
Nein. Und das lag vor allem an zwei klug gewählten, symbolischen Gesten des deutschen UN-Botschafters Christoph Heusgen, die dem Start der deutschen Präsidentschaft öffentlichkeitswirksam Schwung verliehen: Zum einen brachte Heusgen zur ersten Sitzung eine überdimensionierte Sanduhr mit, um die (Nicht-)Einhaltung der festgelegten 5-minütigen Redezeit für alle Beteiligten sichtbar zu machen. Zum anderen ließ er die schweren Vorhänge, die seit einem gescheiterten Bazooka-Angriff auf Che Guevara in den 60ern stets geschlossen waren, erstmalig abhängen, um mehr Licht in den Sitzungssaal zu lassen. Eine Sanduhr und offene Fenster als Symbole für mehr Effizienz und Transparenz: Das war eine durchaus passende Wahl für die Übernahme des Vorsitzes im UN-Sicherheitsrat, der gerade in diesen Punkten ja so häufig kritisiert wird.
„Jumelage“ – eine deutsch-französische Zwillingspräsidentschaft
Doch die Sanduhr und die offenen Vorhänge waren nicht die einzigen symbolischen Innovationen. Denn erstmalig in der Geschichte des Sicherheitsrates versuchten sich Frankreich (permanentes UNSC-Mitglied) und Deutschland (gewählt für die Jahre 2019/20) an einer Zwillingspräsidentschaft – einer deutsch-französische „Jumelage“. Anstelle der üblichen monatlichen Rotation verständigten sich beide Länder darauf, ihren jeweiligen Vorsitz im März und April zu verknüpfen. Das Ziel: Ein gemeinsamer Auftritt der ehemaligen Erzfeinde als wirkmächtiges Plädoyer für multilaterale Kooperation, der gleichzeitig auch die internationale Sichtbarkeit der kriselnden EU wiederbelebt. Man wolle, so Botschafter Heusgen, mit der „Jumelage“ ein „starkes europäisches Signal“ senden. Partnerschaftlich wurde eine gemeinsame Agenda für die zwei Monate ausgearbeitet und präsentiert, in deren Zentrum die Stärkung des humanitären Systems gestellt wurde. In zahlreichen gemeinsamen Pressekonferenzen und Veranstaltungen in New York zelebrierten beide Länder ihre Freundschaft und feierten den „historischen“ Schritt der Zwillingspräsidentschaft.
Doch so schön dieses öffentliche Signal der Kooperation auch war – überbewerten sollte man es nicht. Denn die hochgehaltene UN-Freundschaft hat Grenzen: Wenn es etwa um die deutsche Forderung geht, den französischen Sitz im Sicherheitsrat in einen europäischen umzuwandeln, winkt Paris nur müde lächelnd ab. Trotzdem ist die „Jumelage“ ein Symbol, das Hoffnung machen kann. Nomen est omen: Der Name „Jumelage“ kommt vom französischen Wort für „Städtepartnerschaft“ und die Entwicklung einer solchen braucht bekanntlich Zeit. Ein zweimonatiger Austausch allein reicht da nicht, ist aber zumindest ein Anfang.
Welche Themen standen im Mittelpunkt?
Politik und Diplomatie im Sicherheitsrat ist zwar stets symbolträchtig, doch am Ende geht es vor allem um die konkreten Konflikte und Themen, die im Rat besprochen, verhandelt und auf die Agenda gesetzt werden. Während Deutschland bei der Kandidatur für den Sitz im Sicherheitsrat noch auf einen bunten – und relativ abstrakten – Strauß an Zielen setzte („Frieden, Gerechtigkeit, Innovation, Partnerschaft“), standen in den letzten vier Wochen neben den tagesaktuellen Krisen-Debatten (insbesondere zu Libyen, Jemen, Sudan, Venezuela) vor allem drei konkrete Themen im Mittelpunkt des deutschen Engagements: der Schutz humanitärer Helferinnen und Helfer, die Rüstungskontrolle sowie die Rolle von Frauen in Konflikt- und Krisenregionen.
Bei der Vielzahl von Themen, die jeden Monat im Sicherheitsrat diskutiert werden, lässt sich eine solche Priorisierung immer relativ zuverlässig an der Anwesenheit prominenter Ministerinnen und Minister erkennen. Wie oben bereits geschildert kam Außenminister Maas (spät, aber nicht zu spät) am 1. April nach New York, um die ersten Sitzungen unter deutschem Vorsitz persönlich zu leiten. In deren Zentrum stand die Frage, wie humanitäre Helferinnen und Helfer in Konfliktgebieten besser geschützt werden können. Gemeinsam mit seinem französischen Amtskollegen kündigte Maas einen „Call to Action“ an: In Kooperation mit anderen Staaten wollen Deutschland und Frankreich in den kommenden Monaten konkrete Maßnahmen und Empfehlungen erarbeiten, um den Handlungsspielraum humanitärer Helferinnen und Helfer zu erhöhen. Es bleibt abzuwarten, wie dieser Maßnahmenkatalog am Ende aussehen wird bzw. umgesetzt werden soll.
Gleich am 2. April setzte Deutschland ein weiteres Schwerpunktthema auf die Agenda des Sicherheitsrates. In der anberaumten Diskussion zum Atomwaffensperrvertrag (Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen, kurz NVV) warb der Außenminister dafür, bestehende internationale Verträge zu schützen, die zur Abrüstung und Rüstungskontrolle beitragen. Am Ende der Sitzung stimmten alle Mitgliedsländer einer gemeinsamen Erklärung zu, in der sie sich zu den Verpflichtungen des Atomwaffensperrvertrags bekannten. Auch wenn sich mit einer solchen Erklärung formal nichts ändert, ist der erreichte Konsens – nach dem Aus des INF-Vertrags vor zwei Monaten – durchaus als ein kleiner Achtungserfolg für Maas und die deutsche Delegation zu bewerten.
Ein weiteres wichtiges Schwerpunktthema, das Deutschland sich für die Präsidentschaft auf die Fahnen geschrieben hatte, war die Stärkung und Umsetzung der „Women, Peace and Security“-Agenda der UN-Resolution 1325. Um diesem Thema Gewicht zu verleihen, kam zunächst Mitte April Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen nach New York. In der von ihr geführten Sitzung zur Rolle von Frauen in Friedenseinsätzen warb sie für die Erhöhung des Anteils von Frauen in UN-Peacekeeping-Missionen. Ein notwendiger erster Schritt sei dabei die Steigerung des Frauenanteils in den nationalen Streitkräften – von der Leyen kündigte deshalb eine nationale Studie an, die der Frage nachgehen soll, wie eine solche Erhöhung gelingen kann. Außerdem will Deutschland eine digitale Plattform schaffen, auf der sich Frauen im Peacekeeping international besser vernetzen können. Ähnlich wie beim Schutz humanitärer Helferinnen und Helfer blieb es also auch hier vorerst bei Ankündigungen und Versprechen, deren Einlösung und Umsetzung abzuwarten bleibt.
Ein konkretes Ergebnis gab es Ende April zu verzeichnen: Die von Maas zur Abstimmung gestellte (und vorab gemeinsam mit Angelina Jolie in der Washington Post präsentierte) Resolution gegen sexuelle Gewalt in Konflikten (RES 2467) wurde in Anwesenheit prominenter Gäste am 23. April mit 13 Ja-Stimmen und zwei Enthaltungen (Russland & China) durch den Sicherheitsrat verabschiedet. Die Freude über den Abstimmungserfolg fiel jedoch eher gedämpft aus, denn vorausgegangen war ein heftiges Ringen hinter den Kulissen: So musste eines der wichtigsten Elemente der ursprünglich angestrebten Resolution bereits vorab gestrichen werden, da sich die USA, Russland sowie China gegen die geplante Schaffung einer Institution zur Überwachung und Meldung von Gräueltaten stellten. Und auch der zweite, abgeschwächte Resolutionsentwurf Deutschlands wurde – insbesondere von den USA – bis zuletzt bekämpft. Grund dafür war ein Passus zu „reproduktiver Gesundheit“ von Gewaltopfern, den die US-Regierung unter Präsident Trump strikt ablehnt, da dieser Abtreibungen befürworten würde. Erst nach Streichung des Absatzes konnte die Resolution, die u.a. einen „survivor-centered approach“ vorsieht und bisher vernachlässigte Opfergruppen miteinschließt, verabschiedet werden. Das zynische Ergebnis ist eine Resolution, die vorgibt, die Opfer von Gewaltverbrechen ins Zentrum zu rücken – und diesen gleichzeitig die volle Unterstützung verweigert.
Aktuelle Krise: schon wieder Libyen
Mit Blick auf die tagesaktuellen Krisensitzungen des Sicherheitsrats wurden bei einigen deutschen Diplomatinnen und Diplomaten in den letzten Wochen wohl Erinnerungen wach: 2011, als Deutschland das letzte Mal einen Sitz im UN-Sicherheitsrat innehatte, beschäftigte sich der Rat intensiv mit der Situation in Libyen. Die damalige Enthaltung Deutschlands bei der Abstimmung über eine Flugverbotszone gilt als eine der umstrittensten Entscheidungen deutscher Außenpolitik der letzten Jahre. Und auch diesmal, 2019, stand Libyen wieder im Zentrum der Debatten: Der sich zuspitzende Konflikt zwischen der Libyschen Nationalarmee von General Haftar und der international anerkannten Einheitsregierung führte im April zu mehreren, von Deutschland einberufenen Sondersitzungen. Doch zu einer Resolution wie 2011 kam es nicht, zu groß war die Uneinigkeit im Sicherheitsrat: Ein von Deutschland unterstützter Resolutionsentwurf Großbritanniens, der eine sofortige Waffenruhe forderte und General Haftar die Verantwortung für die Eskalation zuschrieb, wurde zunächst von Russland, später von den drei afrikanischen Staaten im Rat – Äquatorialguinea, Elfenbeinküste und Südafrika – abgelehnt. Während die Kämpfe um Tripolis andauern, scheint eine gemeinsame Resolution im Sicherheitsrat bislang nicht in Sicht.
Fazit und Ausblick
Was bleibt von der deutschen Präsidentschaft? War sie ein „Erfolg“? Allgemein gilt: Die Einflussmöglichkeiten des Ratsvorsitzes sind insgesamt relativ begrenzt. Im besten Fall kann das vorsitzende Land einzelne Themen prominent auf die Agenda setzen und in Krisensituationen moderierend auf eine Einigung hinarbeiten. Ob es zu einer solchen kommt, ist allerdings immer vom jeweiligen Thema sowie den anderen Mitgliedern, insbesondere den fünf Vetomächten, abhängig. Das zeigen nicht zuletzt auch die Schwierigkeiten im Falle Libyens sehr deutlich; gleiches gilt für die Resolution gegen sexuelle Gewalt, bei der die Veto-Macht USA letzten Endes ihren Willen durchboxen konnte.
Hinsichtlich der inhaltlichen Schwerpunktsetzung hat Deutschland wichtige Themen ins Zentrum gerückt – auch wenn man sicherlich zu Recht kritisieren kann, dass es sich dabei primär um langfristige Diskussionen handelt, die Deutschland heute nur wenig kosten. Mit der „Jumelage“ ist Deutschland und Frankreich eine interessante Neuerung gelungen, auf die in Zukunft aufgebaut werden sollte. Vielleicht ja schon Ende nächsten Jahres, wenn beide Länder voraussichtlich erneut für jeweils einen Monat den Vorsitz im UN-Sicherheitsrat übernehmen werden. Bis dahin gilt es für die deutsche Bundesregierung, den vielen Ankündigungen konkrete Taten folgen zu lassen – damit am Ende mehr bleibt als eine Sanduhr und offene Vorhänge.
Ben Christian
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