Es ist ein wahrhaft historisches Ereignis. Heute tritt der Vertrag über das Verbot von Nuklearwaffen (Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons, kurz TPNW oder Verbotsvertrag) in Kraft. Ein Vertrag, der nicht nur gegen den Willen einiger der mächtigsten Staaten der Welt verhandelt wurde, sondern auch explizit jahrzehntelang gefestigte Machtstrukturen in Frage stellt. Ob und wie der Vertrag seine Wirkung entfalten kann, hängt nun davon ab, wie seine Unterstützer.innen und Gegner.innen mit dem Vertrag und miteinander umgehen. Fest steht: die Strategie, den Vertrag zu ignorieren, wie Deutschland und andere NATO-Staaten es praktizieren, wird mit dem Inkrafttreten des Vertrages nicht länger möglich sein.
Die Humanitäre Initiative
Die Geschichte des Verbotsvertrages liest sich wie ein Märchen der internationalen Politik: einige Klein- und Mittelmächte finden sich zusammen und verhandeln, unterstützt von einem zivilgesellschaftlichen Bündnis, einen Vertrag, der den Status der Großen und Mächtigen in Frage stellt und dem Frust und den Sorgen der Nichtatomwaffenstaaten über mangelnde Abrüstungsbemühungen Ausdruck verleiht. Nicht nur hinterfragt der Vertrag die Legitimität von Atomwaffen und deren Besitz durch einige wenige Staaten (den „offiziellen“ Atommächten), sondern auch die Praxis der nuklearen Abschreckung, die auf Atomwaffenbesitz als Strategie zur Verhinderung von Atomkriegen fußt.
Obwohl die Bemühungen, Atomwaffen völkerrechtlich zu ächten, schon länger zurückreichen, war es vor allem ein Gelegenheitsfenster vor etwa zehn Jahren, das die Chance für ein Verbot von Atomwaffen bot. Dieses ergab sich 2007 mit dem Aufruf vier ehemaliger US-amerikanischer Außenminister zur nuklearen Abrüstung. 2009 bekräftigte Barack Obama in seiner sogenannten „Prag-Rede“ die Verpflichtung der USA, Frieden und Sicherheit durch eine Welt ohne Atomwaffen anzustreben. Ein Jahr später verpflichteten sich die offiziellen Atommächte (USA, Russland, China, Großbritannien und Frankreich) auf der Überprüfungskonferenz des NVV (Nuklearer Nichtverbreitungsvertrag, auch Atomwaffensperrvertrag) zu weitreichenden Abrüstungsschritten und damit zur Erfüllung ihrer Pflicht im NVV. Die Zeit schien reif für „Global Zero“. Vor diesem Hintergrund gelang es einer breiten Koalition, die humanitären Konsequenzen von Atomwaffen stärker in den Mittelpunkt der internationalen Debatte zu rücken. Dadurch sollte der Fokus weg von der beschworenen „Sicherheitswirkung“ von Atomwaffen auf die Gefahr gelenkt werden, die diese in ihrer Zerstörungskraft einzigartigen Waffen für eine Mehrheit der Weltbevölkerung darstellen könnten, sollte nukleare Abschreckung nur ein einziges Mal versagen. Mit anderen Worten: Wie bei anderen humanitären Rüstungskontrollbemühungen, galt das Augenmerk stärker der menschlichen Sicherheit, nicht der traditionellen (sprich staatlichen) Sicherheit.
Das Engagement der sogenannten „Humanitären Initiative“ wurde auch dann nicht gedämpft, als sich das internationale Klima deutlich verschlechterte und die Welt sich auf die nun schwelende „Krise der Rüstungskontrolle“ zubewegte. Im Gegenteil, das Scheitern der NVV-Überprüfungskonferenz 2015 und die schrittweise Auflösung bilateraler Rüstungskontrollverträge, trugen zu einem Gefühl der „Dringlichkeit“ bei, sodass die Verhandlungen über ein Atomwaffenverbot in nicht einmal einem Jahr vorbereitet, begonnen und abgeschlossen wurden.
Nukleare Abrüstung und Diskurse
Neben dem Offensichtlichen – dem globalen Verbot von Atomwaffen und ihrem Einsatz – soll der Verbotsvertrag auch lang einstudierte Narrative zu Atomwaffen durchbrechen, Atomwaffen und ihren Einsatz delegitimieren und so den Weg zu nuklearer Abrüstung ebnen. In vielerlei Hinsicht ist der Verbotsvertrag eine Erweiterung bestehender Verträge: er verbietet die Stationierung oder den Transfer von Nuklearwaffen, wie auch Verträge zu nuklearwaffenfreien Zonen; er verbietet „nukleare Explosionen“, wie auch der Teststoppvertrag; und er verbietet die Weitergabe von Atomwaffen, wie der NVV. Der Verbotsvertrag geht aber noch weiter, indem er auch den Einsatz von Atomwaffen untersagen und sogar die Drohungen mit dem Einsatz von Atomwaffen ächten möchte. Somit ist er nicht vereinbar mit der von Nuklearwaffenstaaten und der NATO praktizierten Politik der Abschreckung. Darüber hinaus hebt er die im NVV angelegte Unterscheidung zwischen einigen wenigen Staaten, die Atomwaffen besitzen dürfen, und allen anderen Staaten, denen der Atomwaffenbesitz verboten ist, auf und schafft damit grundsätzlich ein Regime der Gleichheit. Wirklich einmalig im Bereich der nuklearen Abrüstung ist aber die explizite Anerkennung der humanitären Konsequenzen von Atomwaffeneinsätzen und –tests, nicht nur auf sprachlicher, sondern auch praktischer Ebene. Denn der Vertrag sieht auch Kompensationen und Opferhilfe für betroffene Staaten vor. So schafft es der Verbotsvertrag, den Überlebenden der Atombombenabwürfen auf Hiroshima und Nagasaki (den „hibakusha“) und den Geschädigten durch Atomwaffentests eine Stimme zu gegeben – besonders auch dank zivilgesellschaftlichen Drucks und des Engagements von Staaten, die die Folgen des atomaren Rüstungswettlaufs im Kalten Krieg am eigenen Leib zu spüren bekommen haben.
Neben großer Begeisterung hat der Verbotsvertrag großen Aufruhr verursacht und die Rüstungskontrollwelt in Atem gehalten. Die anfängliche Reaktion der Atomwaffenstaaten und Staaten der nuklearen Teilhabe war einfach: sie beschworen, dass der Verbotsvertrag den NVV schwächen würde und ignorierten den Vertrag ansonsten. Die grundsätzliche Bedeutung, die aber selbst die Atomwaffenstaaten dem Vertrag zuschreiben, zeigte sich zum Beispiel im (physischen) Protest der USA und ihrer Verbündeten vor den Verbotsvertragsverhandlungen in New York oder in den Versuchen der USA, Staaten von einer Unterzeichnung des Vertrages abzuhalten. Die größten Kontroversen hat der Vertrag jedoch in jenen Staaten ausgelöst, die sich selbst als „Pioniere der Abrüstung“ verstehen – darunter neben Deutschland auch die Niederlande, Norwegen und Schweden. Ein Patentrezept für den Umgang mit dem Vertrag hat keiner dieser Staaten finden können. Stattdessen schien man lange Zeit zu hoffen, dass sich das Problem von selbst lösen würde.
NVV und Verbotsvertrag: komplementär oder kompetitiv?
Eine positive oder negative Einstellung zum Verbotsvertrag teilt sich besonders an der Frage, ob sich dieser und der NVV ergänzen oder die Verträge miteinander rivalisieren. So einfach diese Frage ist, so unterschiedlich wird sie beantwortet und bewertet. Denn trotz der gebetsmühlenartigen Beteuerungen der Verbots-Unterstützer.innen, befürchten die Atomwaffenstaaten, dass der Verbotsvertrag den NVV schwächen könnte. Die meisten Unterstützer.innen des Verbotsvertrages verstehen diesen wiederum als Ergänzung zum NVV. Er soll die Abrüstungslücke füllen, den NVV aber nicht redundant machen. Dies zeigt sich auch daran, dass sich die Präambel des Verbotsvertrags explizit auf den NVV bezieht und der Vertrag seine Mitglieder dazu aufruft, ihren Verpflichtungen aus dem NVV nachzukommen. Doch obwohl der Verbotsvertrag über viele Provisionen des NVVs hinausgeht, verpasst er es, strengere Verifikationsregeln, die zur Gestaltung einer atomwaffenfreien Welt gebraucht werden, zu formulieren. Und so ist eine der größten Sorgen, dass sich die Staaten im Verbotsvertrag mit der Zeit weniger mit den Zielen und Regeln des NVVs verbunden fühlen und sich nicht mehr an ihre Verpflichtungen halten oder gar aus dem Vertrag mit seinem ausgefeilten Verifikationsregime austreten wollen („Forum-Shopping“). Austritte aus dem NVV wären tatsächlich ein Worst-Case-Szenario für die globale Rüstungskontrolle, doch derzeit sieht es nicht danach aus, dass es soweit kommen könnte. Die Erfahrung mit nuklearwaffenfreien Zonen zeigt, dass Verbotsregime und das Nichtverbreitungsregime nebeneinander existieren können, ohne dass Staaten einen Austritt aus dem NVV in Erwägung ziehen – und, dass diese Verträge sich sogar gegenseitig stärken. Der von Gegner.innen des Verbotsvertrags erhobene Einwand, dass der Vertrag ohne die Unterzeichnung der Atomwaffenstaaten kaum eine Wirkung haben könnte, ist wiederum schwierig, völlig von der Hand zu weisen. Denn die Aussage, dass Atomwaffen ab diesem Tag illegal und international geächtet sind, gilt natürlich erst einmal nur für die Mitgliedsstaaten des Verbotsvertrags.
Nichtsdestotrotz gibt es keine Anzeichen dafür, dass der Verbotsvertrag den NVV schwächen würde. Indes haben sich Bemühungen, konkrete und umsetzbare Abrüstungsziele zu entwickeln, seit den Verhandlungen zum Verbotsvertrag eher verstärkt. Die NVV-Überprüfungskonferenz, die in diesem Sommer mit einem Jahr Verspätung stattfinden soll, gilt als eine Art Gradmesser. Entweder könnte der Verbotsvertrag dort als Hebel dienen, um Abrüstungsbemühungen zu beschleunigen und Zugeständnisse der Atomwaffenstaaten zu erhalten, oder er könnte zum Spielverderber werden, wie vor allem die Atomwaffenstaaten und ihre Alliierten befürchten (in dem Falle, wäre das Scheitern der Überprüfungskonferenz jedoch eine sich selbst erfüllende Prophezeiung).
Blick in die Zukunft: Konkurrenz, Koexistenz oder Kooperation
Der Atomwaffenverbotsvertrag ist Realität und wird uns in den nächsten Jahren begleiten. Der Vertrag hat es geschafft, neue Diskussionen um Abrüstung zu entfachen und bestehende Narrative zu Atomwaffen herauszufordern. Wichtig ist es nun, den Verbotsvertrag nicht als kurzfristige Lösung zu sehen, sondern als langfristiges Projekt – er hat das Potenzial, nachhaltige (aber inkrementelle) Veränderungen herbei zu führen. Welche Wirkung der Verbotsvertrag entfalten kann, hängt sehr vom Miteinander seiner Gegner.innen und Unterstützer.innen ab. Letztlich muss der Austausch mit den Atomwaffenstaaten und ihren Verbündeten gesucht werden, um gemeinsam wirkungsvolle Schritte für mehr Abrüstung zu entwickeln. Die Atomwaffenstaaten werden sich vermutlich noch lange weigern, den Verbotsvertrag anzuerkennen. Solange jedoch auch die Partnerstaaten der nuklearen Mächte den Verbotsvertrag ablehnen, kann kaum eine weitere Dynamik entfacht werden.
Prinzipiell sind drei Zukunftsszenarien vorstellbar: Konfrontation, Koexistenz oder Kooperation. (1) Sollten die Atomwaffenstaaten (und teilweise ihre Verbündeten) weiterhin versuchen, den neuen Vertrag herunterzuspielen und seine zugrunde liegenden Ursachen (fehlende nukleare Abrüstung und eine höchst ungleiche Machtverteilung im NVV) zu negieren, so stehen die Zeichen auf Konfrontation. Die Folge könnte dann nicht nur ein Scheitern der NVV-Überprüfungskonferenz sein, sondern eine weitere „Radikalisierung“ des Konflikts, die letztendlich sowohl dem Verbotsvertrag als auch dem NVV schaden würde.
(2) Sollte die Strategie des Nichtreagierens, „Nichtanerkennens“ und Ignorierens des Vertrags fortgesetzt werden, könnten die beiden Verträge zwar erst einmal nebeneinander ko-existieren – doch so würde die Wirkung des Verbotsvertrages vorerst negiert und schließlich ins Gegenteil verkehrt werden. Denn dies würde das Risiko erhöhen, dass der Frust unter Nichtatomwaffenstaaten über fehlenden Fortschritt in der nuklearen Abrüstung weiter anwächst und die Konflikte im NVV weiter angeheizt werden.
(3) Eine effektive Auseinandersetzung mit den Argumenten beider Seiten – insbesondere über die Sorge einer Konkurrenz zwischen NVV und Verbotsvertrag, aber andererseits auch über konkrete und unmittelbare Abrüstungsschritte –, könnte helfen, einen kooperativen Austausch zwischen den Vertragsregimen zu schaffen. Das beeindruckende Engagement des Verbotsvertrags in Bezug auf die Opfer von Atomwaffeneinsätzen und –tests könnte und sollte auch im NVV weiteren Anklang finden. Zudem könnte ein intensiverer Austausch zwischen den beiden Vertragsregimen helfen, Lücken im Verbotsvertrag, wie die des Verifikationsregimes, zu beheben. Ein Blick auf die Verträge zu nuklearwaffenfreien-Zonen zeigt, wie ein solches kooperatives Engagement funktionieren könnte – denn sie sind schon lange Teil der internationalen Abrüstungsstruktur, ohne in Konkurrenz zum NVV zu stehen. Ziel sollte es daher sein, Kooperation zwischen dem Verbotsvertrag und dem NVV zu ermöglichen, den Verbotsvertrag bewusst als freiwilliges, weitergehendes Engagement für nukleare Abrüstung anzuerkennen und aufbauend auf diesem Engagement gemeinsame Wege zu einer atomwaffenfreien Welt zu finden. Erst dann kann der Atomwaffenverbotsvertrag seine Wirkung vollständig entfalten und aktiv zu nuklearer Abrüstung beitragen.
Jana Baldus
