Die konventionelle Rüstungskontrolle in Europa steckt in der Krise. War das Verhältnis zwischen den westlichen Staaten und Russland nach Moskaus Suspendierung des Vertrags über konventionelle Streitkräfte in Europa (KSE-Vertrag) Ende 2007 noch im Wesentlichen von Kooperation geprägt, schlug es im Frühjahr 2014 in Konfrontation um. Auslöser dafür war die illegale Annexion der ukrainischen Halbinsel Krim durch Russland und die folgende russische Destabilisierung der Ostukraine. Die NATO reagierte darauf mit Truppenverlegungen an ihrer östlichen Außengrenze gemäß ihren Beschlüssen von Wales 2014 und Warschau 2016. Parallel begann Russland mit der Verlegung und Aufstellung von drei Divisionen an seiner Westgrenze nahe der ostukrainischen Grenze, die teilweise auch das Baltikum bedrohen können, und dem Wiederaufbau der 1. Panzerarmee. Die sich damit verschärfende Konfrontation unterstreicht die Notwendigkeit für einen Neustart der konventionellen Rüstungskontrolle mehr denn je.
Der russische Präsident Vladimir Putin hatte mit seinem Vorgehen in der Ukraine gleich mehrere Prinzipien der Pariser Charta von 1990 verletzt – darunter die Achtung der territorialen Unverletzlichkeit und Souveränität, der Verzicht auf Androhung und Anwendung militärischer Gewalt sowie die friedliche Streitbeilegung. Sein militärisches Eingreifen rechtfertigte Putin mit dem Schutz angeblich bedrohter russischer Bürger. Dies hat ähnliche Bedrohungsszenarien für die baltischen NATO-Staaten befeuert, deren Bevölkerung teilweise bis zu 30 Prozent aus Bürgern russischer Abstammung besteht und die selbst nur über schwache Streitkräfte verfügen. Doch mit der westlichen Verstärkung der Abschreckung und Verteidigung der drei baltischen Staaten direkt an der Grenze zu Weißrussland und Russland aber auch in Bulgarien und Rumänien sowie den oben erwähnten russischen Stationierungen droht nun ein neuer Rüstungswettlauf mit Moskau, zumal die russische Exklave Kaliningrad von NATO-Territorium umgeben ist.
Droht das Ende wechselseitiger Zurückhaltung?
Vor dem Ukraine-Konflikt galt die 1997 in der NATO-Russland-Grundakte (pdf) vereinbarte wechselseitige Zurückhaltung: Die NATO verzichtete unter den damaligen Bedingungen auf die permanente Stationierung substanzieller Kampftruppen in den neuen Bündnisstaaten und Russland sicherte in den an die baltischen Staaten angrenzenden Regionen eine entsprechende militärische Zurückhaltung zu, die auch eine bilaterale Vereinbarung zwischen Norwegen und Moskau einschloss. Das Problem der Allianz-Zusicherung liegt darin, dass sie bis heute nie in Zahlen definiert und mit Russland verhandelt wurde. Die NATO-Staaten argumentieren zwar, dass ihre nicht-permanenten Stationierungen von je einem Bataillon mit ca. 1.000 Soldaten als Rotationsverband (nur sechs bis neun Monate stationiert) in den drei baltischen Staaten und in Polen und ähnliche Maßnahmen in Bulgarien und Rumänien noch keine Stationierung von substanziellen Kampfverbänden seien. Russland wird mit der Verlegung und dem Aufbau einer Division bei Smolensk deutlich größere Verbände stationieren. Doch wo beginnt die permanente Stationierung substanzieller Kampfverbände, wenn es dafür keine gemeinsame Definition gibt? Bei einer Brigade, die jetzt schon zeitweise bei NATO-Übungen in diesen Staaten erreicht wird, oder erst bei einer Division, wie bei Smolensk? Russland hat zusätzlich seine Streitkräfte in Kaliningrad und auf der Krim bereits modernisiert und verstärkt. Weitere Schritte sollen folgen.
Dies kann in Europa einen neuen Rüstungswettlauf auslösen und die Konfrontation verhärten. Die vorhandenen Rüstungskontrollregime, der KSE-Vertrag aus dem Jahre 1990, das Wiener Dokument über Vertrauens- und Sicherbildende Maßnahmen (WD-Dokument) aus dem Jahre 2011 und der Vertrag über den Offenen Himmel (OH-Vertrag) aus dem Jahre 2002 orientieren sich in ihrer Grundstruktur noch weitgehend am Block-zu-Block-Ansatz beim Ende des Ost-West-Konfliktes und den damals vorhandenen militärischen Strukturen. Gerade der KSE-Vertrag ist mit seinem veralteten regionalen Begrenzungsansatz zur Regelung der aktuellen Sicherheitsprobleme nicht mehr geeignet. Er sollte zwar durch den 1999 in Istanbul unterzeichneten angepassten KSE-Vertrag ersetzt werden, letzterer trat aber nie in Kraft. Die westlichen Staaten hatten seine Ratifizierung 2002 an die Forderung des Abzugs russischer Streitkräfte aus Georgien und Moldau gekoppelt, die Moskau nicht vollständig erfüllen wollte. Dies gipfelte 2007 in der Suspendierung des KSE-Vertrags durch Putin. Ansonsten werden zwar alle bestehenden Regime noch angewendet, aber ihre Effizienz nimmt aufgrund der neuen Konfrontation und des Russland-Ukraine-Konflikts ab. Die Ukraine will und kann bedingt durch die russische Annexion der Krim und die Kämpfe in der Ostukraine den KSE-Vertrag und das Wiener Dokument nicht mehr vollständig erfüllen. Russland umgeht mit seinen häufigen Alarmübungen (snap-exercises) die Verpflichtung des Wiener Dokumentes, militärische Aktivitäten 42 Tage im Voraus anzukündigen und hat seither Beobachtungsflüge nach dem OH-Vertrag in Kaliningrad vertragswidrig auf 500 km begrenzt.
Strukturierter Dialog im Rahmen der OSZE
Vor dem Hintergrund dieser Krise hat der damalige Bundesaußenminister Frank-Walter Steinmeier Ende August 2016 als OSZE-Vorsitzender zu einem Neustart der Rüstungskontrolle aufgerufen und hierzu einen neuen informellen „Strukturierten Dialog“ vorgeschlagen. Ziel ist es, eine weitere Eskalation im Verhältnis zu Russland, eine gefährliche Rüstungsspirale und neue Konflikte in Europa zu vermeiden. Beispielhaft sollen neue Obergrenzen, Mindestabstände und Transparenzmaßnahmen in sensiblen Regionen wie dem Baltikum mehr Sicherheit und Stabilität schaffen, neue militärische Fähigkeiten (höhere Mobilität und Transportfähigkeit) sollen genauso wie neue Waffen (z.B. Drohnen) erfasst und durch effektivere Verifikation transparenter werden. Zudem sollen Gebiete mit strittigem territorialen Status wie etwa Abchasien als Teil Georgiens nicht länger von der Rüstungskontrolle ausgeklammert bleiben.
Dieser Initiative schlossen sich schnell 15 weitere Staaten (Österreich, Belgien, die Schweiz, Tschechien, Spanien, Finnland, Frankreich, Italien, Niederlande, Norwegen, Rumänien, Schweden, Slowakei, Bulgarien, Portugal) im Rahmen einer neuen „Freundesgruppe für den Neustart der konventionellen Rüstungskontrolle in Europa“ an. Das verstärkte den deutschen Impuls und zeigt, dass viele europäische Staaten ein wachsendes Interesse an der konventionellen Rüstungskontrolle haben – danach bekundeten weitere Länder wie Irland und Griechenland ihr Interesse an der Gruppe. Wichtig wäre es dabei, Großbritannien für die Mitarbeit zu gewinnen, damit alle drei großen westeuropäischen Militärmächte gemeinsam die Freundesgruppe voranbringen. Auch aufgrund der starken Unterstützung für die deutsche Initiative, kamen die Außenminister auf der OSZE-Ministerratstagung am 8. Dezember 2016 in Hamburg überein, innerhalb der OSZE in einer informellen Arbeitsgruppe für alle Teilnehmerstaaten (ohne die Mongolei) eine Plattform für einen „Strukturierten Dialog“ zu Sicherheitsfragen im OSZE-Raum zu schaffen. Dieser soll sich wichtigen Vorfragen einer möglichen Diskussion zur künftigen Rüstungskontrolle widmen, insbesondere den Fragen der Bedrohungswahrnehmungen, der Militärdoktrinen und der militärischen Streitkräftedispositive („military force postures“).
Trotz der breiten Unterstützung der Initiative bleiben Herausforderungen. Gerade die USA und Russland haben derzeit kein großes Interesse an neuen konventionellen Rüstungskontrollverhandlungen. Russland will erst seine 2010 begonnene zehnjährige Modernisierung der Streitkräfte abschließen, bevor es aus einer gestärkten Position zu neuen Gesprächen bereit ist. Die USA fordern von Russland zunächst die Einhaltung seiner bestehenden Rüstungskontrollverpflichtungen, bevor sie neuen Verhandlungen zustimmen. Hochrangige US-Militärs und Politiker (z.B. Mac Thornberry, Vorsitzender des Streitkräfteausschusses im US-Repräsentantenhaus) haben Bedenken gegen den OH-Vertrag, den Russland angeblich zur Spionage nutze. Beim Intermediate Range Nuclear Forces Treaty (INF-Vertrag), der seit 1988 alle amerikanischen und russischen landgestützten Mittelstreckenflugkörper zwischen 500 bis 5.500 km weltweit verbietet, gibt es wechselseitige Vorwürfe und Streit um seine Umsetzung. Außerdem hat die neue US-Regierung unter Präsident Donald Trump viele Stellen in ihrer Administration noch nicht besetzt und die Richtlinien ihrer Politik zu Russland nicht geklärt. Dabei überschatten die laufenden Untersuchungen der Kontakte hochrangiger Mitarbeiter aus Trumps Wahlkampfteam mit dem Kreml im Zusammenhang mit den russischen Einflussversuchen auf den amerikanischen Präsidentschaftswahlkampf die künftigen Beziehungen zu Moskau. Auch wenn Trump das Verhältnis zu Russland grundsätzlich verbessern will, gibt es noch viele Unwägbarkeiten, die sich nachteilig auf die künftigen Gespräche über einen Neustart der konventionellen Rüstungskontrolle auswirken können. Einerseits hat Trump vor dem G-20 Gipfel Russland destabilisierendes Verhalten im Kontext mit der Ukraine vorgeworfen, andererseits auf dem Gipfel mit Putin eine gemeinsame Initiative für einen Waffenstillstand in Syrien vereinbart. Ob das zu einer Verbesserung der russisch-amerikanischen Beziehungen führt, bleibt abzuwarten.
Weiter Weg zum Neustart der konventionellen Rüstungskontrolle
Die USA und andere Bedenkenträger stimmten mit der im Konsens angenommenen „OSZE-Erklärung zum 20. Jahrestag des Rahmens für Rüstungskontrolle von Lissabon bis Hamburg“ (pdf) zu, einen neuen Strukturierten Dialog im OSZE-Rahmen zu schaffen. Österreich, das 2017 von Deutschland den OSZE-Vorsitz übernahm, schlug Deutschland für den Vorsitz des Strukturierten Dialogs vor. Die erste Sitzung thematisierte am 7. April 2017 die Kon- und Divergenzen der Bedrohungsvorstellungen. Das von Österreich am 4. und 5. Mai in Wien geplante Militärdoktrinenseminar wurde in den Dialogprozess kurzerhand integriert. Die zweite Sitzung am 6. Juni 2017 beschäftigte sich mit den militärischen Streitkräftedispositiven, ihren Potentialen und Aktivitäten. Zwei weitere Sitzungen sollen in diesem Jahr noch folgen. Deutschland zieht bei den Vorbereitungen zu diesen Treffen bewusst je ein sicherheitspolitisches Institut (bisher das Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) aus Schweden und das International Institute for Strategic Studies (IISS) aus Großbritannien) aus einem anderen OSZE-Land hinzu, um zum einen damit auch die breite akademische und europäische Unterstützung für diesen Dialog zu zeigen. Zum anderen will Deutschland damit die Offenheit des Prozesses für die Vorstellungen anderer Staaten demonstrieren.
Die Gespräche erinnern in Vielem an die früheren Ost-West-Treffen Ende der 1980er Jahre. Sie offenbaren sowohl, wie sehr sich die westlichen Staaten und Russland auseinanderentwickelt haben, als auch die teilweise wachsenden Differenzen zwischen einzelnen westlichen Staaten. Positiv ist hervorzuheben, dass die Gespräche trotz aller inhaltlichen Unterschiede bislang sachlich und konstruktiv geführt wurden und der Bedarf für weitere vertiefende Diskussionen sichtbar geworden ist. Am 11. Juli 2017 werden die OSZE-Außenminister bei ihrem informellen Treffen über die bisherigen Ergebnisse und das weitere Vorgehen beraten. Am 5. September 2017 wird das dritte Treffen des Strukturierten Dialogs der OSZE sehr wahrscheinlich zur Erosion einer regelbasierten Sicherheitsordnung folgen und im Oktober das letzte Treffen in diesem Jahr. Dort könnte es um die politisch-militärischen Beziehungen in Europa gehen.
Der Strukturierte Dialog wird auch weiterhin von der unabhängigen Freundesgruppe für den Neustart der konventionellen Rüstungskontrolle in Europa begleitet. Die Gruppe wird ihre eigene Dynamik als informelle Plattform zur Verstärkung einer Debatte zur Zukunft der Rüstungskontrolle beibehalten. Ergänzend dazu will das deutsche Außenministerium zusammen mit dem European Leadership Network (ELN) am 6. und 7. September 2017* Experten und Regierungsvertreter zu einer großen Konferenz in Berlin über die Zukunft der Rüstungskontrolle in Europa einladen. Die Konferenz soll das Momentum des strukturierten OSZE-Dialogs stärken und dazu beitragen, ein gemeinsames Verständnis für die Perspektiven der konventionellen Rüstungskontrolle in Europa zu entwickeln. Vor oder nach dieser Konferenz könnte auch ein weiteres Treffen der Freundesgruppe stattfinden.
Auch wenn der Strukturierte Dialog inzwischen erfolgreich begonnen wurde, ist er nach wie vor sehr zerbrechlich und ein Erfolg nicht garantiert. Zudem muss dieser Dialog bald auch sein eigentliches Thema, nämlich den konfliktträchtigen Neustart der konventionellen Rüstungskontrolle, in den Blick nehmen.
Weitere Informationen zu Entwicklungen in der konventionellen Rüstungskontrolle finden sich auf der Website der Coordinators of Arms Control and CSBMs. Polen hat eine Stellungnahme vom Polish Institute of International Affairs (PISM) erarbeiten lassen und als aktuelle Analyse der Trends der Streitkräftedispositive in Europa veröffentlicht.
*Das Datum der Konferenz wurde nachträglich vom 7.-8. September auf den 6.-7. September geändert.
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