Foto der Proteste in Chile, 2019. | Photo: © Carlos Figueroa via Wikimedia Commons | CC BY-SA 4.0

Auf Kurs in unsicherem Fahrwasser: Der Verfassungsprozess in Chile

Am 18. Oktober 2019 eskalierten die sozialen Ausschreitungen in Chile, und auch noch jetzt, zwei Jahre später, gehen die Menschen auf die Straße. Im Jahr 2021 markierte der 18. Oktober den Beginn der Arbeit des verfassungsgebenden Konvents zur Ausarbeitung einer neuen Verfassung – ein wichtiger Meilenstein in dem verfassungsgebenden Prozess, der in Reaktion auf die massiven Proteste im ganzen Land initiiert wurde. Veränderte Machtverhältnisse zwischen den politischen Parteien, die anstehende Präsidentschaftswahl im November und unstetes Vertrauen der chilenischen Bevölkerung in die politischen Prozesse stellen Herausforderungen für den Verfassungsprozess dar und könnten die Einführung einer neuen Verfassung im schlimmsten Fall vereiteln.

In den vergangenen Jahren war das internationale Image Chiles vom Narrativ des „chilenischen Wunders“ geprägt: Das Land brachte innerhalb der letzten Jahrzehnte ein im regionalen Vergleich stabiles demokratisches System und überdurchschnittliches Wirtschaftswachstum hervor. Diese Fassade zerbröckelte jedoch schlagartig im Zuge der sozialen Ausschreitungen im Oktober 2019, die durch eine Erhöhung des Ticketpreises im öffentlichen Nahverkehr ausgelöst wurden. Der 18. Oktober geht als der Tag in die Geschichte Chiles ein, an dem die Ausschreitungen eskalierten, das Nahverkehrssystem der Hauptstadt lahmgelegt und Brände gestiftet wurden, woraufhin die Polizei gegen die protestierenden Massen einschritt. Ein paar Tage später gingen allein in Santiago de Chile mehr als eine Million Menschen auf die Straße, die fundamentale Kritik an Chiles sozialer, wirtschaftlicher und politischer Lage äußerten.

Die Problemlagen scheinen gewaltig: Beispielhaft gesprochen war Chile im Jahr 2017 im OECD-Vergleich das Land mit der zweithöchsten Einkommensungleichheit. Einer Studie zufolge erhielten im Jahr 2020 knapp 70 % der Beschäftigten ein Einkommen kleiner oder gleich dem nationalen Durchschnittseinkommen von umgerechnet ca. 670 Euro. Auch das Rentensystem der AFP (Administradoras de Fondos de Pensiones) wird stark kritisiert: Laut einer Studie erhielt die Hälfte der Neurentner:innen 2020, die mindestens dreißig Jahre lang Beiträge in das System eingezahlt haben, eine monatliche Rente von weniger als 300 Euro.

Die im Kontext der Ausschreitungen vielverwendete Phrase „es geht nicht um 30 Pesos, sondern um 30 Jahre“ fasst den Kern der Ausschreitungen zusammen: Seit Chiles demokratischer Transformation nach der Diktatur von Augusto Pinochet (1973-1990) sind bereits 30 Jahre vergangen. Viele der Strukturen, die während der Diktatur etabliert worden sind, wurden von den nachfolgenden Regierungen bisher nicht abgeschafft oder erneuert. Auch die aktuell gültige Verfassung ist ein Erbe der Militärdiktatur und gilt als Ursprung der sozialen Ungleichheiten im Land.

Eine neue Verfassung als Ausweg aus der Krise

Als Reaktion auf die sozialen Unruhen wurde mit dem Abschluss der Vereinbarung für sozialen Frieden und eine neue Verfassung am 15. November 2019 der Prozess zur Ausarbeitung einer neuen Verfassung Chiles eingeleitet. Knapp ein Jahr später fand am 25. Oktober 2020 eine erste Volksabstimmung mit ca. 51 % Wahlbeteiligung statt. Ca. 78 % der Chileninnen stimmten für die Ausarbeitung einer neuen Verfassung und ca. 79 % stimmten für eine verfassungsgebende Versammlung mit 155 vom Volk gewählten Personen (alternativ stand ein gemischter Konvent mit 172 Mitgliedern zur Wahl, der zu gleichen Teilen von Kongressabgeordneten und gewählten Mitgliedern besetzt worden wäre). Am 15. und 16. Mai 2021 wurden die 155 Mitglieder der verfassungsgebenden Versammlung bei einer Wahlbeteiligung von ca. 43 % gewählt. Die Versammlung hat Anfang Juli 2021 ihre Arbeit aufgenommen und seitdem neun Monate Zeit (plus drei Monate optionale Verlängerung), um einen neuen Verfassungstext auszuarbeiten. Der Konvent ist mit 78 Männern und 77 Frauen paritätisch besetzt und hat Elisa Loncón, eine Angehörige der indigenen Gruppe der Mapuche, zur Präsidentin. Ende September 2021 wurde mit dem Beschluss der Geschäftsordnung die erste Phase des Verfassungsprozesses beendet, woraufhin am 18. Oktober die Arbeiten zur Ausarbeitung der neuen Verfassung aufgenommen wurden. Der finale Entwurf muss sowohl vom Verfassungskonvent beschlossen als auch im Rahmen eines Abschlussplebiszits von der chilenischen Bevölkerung angenommen werden. Pinochets Verfassung kann Gültigkeit bewahren, falls die Versammlung keine Einigung über einen Verfassungstext erzielt oder falls das Ergebnis des abschließenden Volksentscheides in einer Ablehnung resultiert.

Stolpersteine auf dem Weg zur neuen Verfassung

Über einen finalen Konsens innerhalb des Konvents hinaus ist eine gesamtgesellschaftliche Legitimation der neuen Verfassung essenziell – nicht nur, um das Abschlussplebiszit zu bestehen, sondern auch, damit die Inhalte von der breiten Bevölkerung getragen werden und eingeführte Änderungen nachhaltig Bestand haben. Um dies zu erreichen, sollte der Konvent zuverlässige Rahmenbedingungen für die Interaktion innerhalb des Gremiums wie auch mit der Bevölkerung schaffen. Dies ist im aktuellen Klima politischer Ungewissheit keine leichte Aufgabe. Im Folgenden werden drei Entwicklungen skizziert, die den Verfassungsprozess unterminieren könnten.

Erstens kristallisierten sich im Zuge der Wahlen für die 155 Mitglieder der verfassungsgebenden Versammlung im Mai 2021 neue politische Machtverhältnisse heraus. Das konservative Regierungsbündnis Vamos Por Chile erzielte 37 Sitze (ca. 24 %), die zentrums-linke Fraktion Apruebo 25 Sitze (ca. 16 %) und Apruebo Dignidad als Zusammenschluss linksorientierter Parteien 28 Sitze (ca. 18 %). Unabhängige Kandidat:innen erlangten insgesamt 48 Sitze (ca. 31 %). 17 Sitze (ca. 11 %) waren für indigene Vertreter:innen reserviert und wurden durch diese besetzt. Während rechte und Mitte-links-orientierte Parteien – darunter auch die Regierungskoalition Chile Vamos – signifikante Einbußen erlitten, gingen die Linken und Unabhängigen als Sieger der Wahl hervor.

Keine der Fraktionen konnte jedoch bei den Wahlen mehr als ein Drittel der 155 Sitze des Konvents auf sich vereinen. Da Verfassungsnormen in der Versammlung mit Zweidrittelmehrheit beschlossen werden, ist ein Drittel das nötige Quorum, um Entscheidungen durch ein Veto blockieren zu können. Der Zusammenschluss rechter Parteien zum Bündnis Vamos Por Chile zielte auf Erfüllung dieses Quorums ab, um das Ausmaß möglicher Verfassungsänderungen zu kontrollieren, verfehlte es aber. Für die anstehenden Verhandlungen im Konvent wird nun ausschlaggebend sein, wie sich die unabhängigen Mitglieder positionieren, da Entscheidungen mithilfe der Unterstützung von unabhängigen Kandidat:innen (sog. „mobiles Drittel“) blockiert werden könnten. Die ideologisch und sozial heterogene Komposition des Konvents birgt insgesamt das Risiko langwieriger Verhandlungen ohne substantiellen inhaltlichen Fortschritt und könnte einen Minimalkonsens hervorbringen, der das Gesamtziel einer grundlegenden Neuausrichtung der Verfassung verfehlt.

Zweitens können die aktuellen Regierungsverhältnisse im Land dem Verfassungsprozess nicht das Maß an Rückendeckung entgegenbringen, das für einen gesellschaftlichen Transformationsprozess dieses Ausmaßes wünschenswert wäre. Für den amtierenden Präsidenten Sebastián Piñera und den traditionellen rechten Block stellt der Verfassungsprozess ein Unsicherheitsfaktor dar; der Status quo wird präferiert, um die eigenen Privilegien zu bewahren. Bis zu den sozialen Ausschreitungen sah Piñera anstelle der Einführung einer neuen Verfassung vor, die Mängel der aktuellen Verfassung über Reformen zu beheben. Piñeras Präsidentschaft steckt nicht nur deshalb, sondern unter anderem auch wegen Missmanagements im Zuge der Covid-19-Pandemie und des Mapuche-Konflikts im Süden des Landes in der Krise. Mit dem kürzlich durch oppositionelle Abgeordnete eröffneten Amtsenthebungsverfahren gegen Piñera erreichte diese Krise jüngst einen neuen Höhepunkt. Hintergrund der Anklage ist Piñeras mutmaßliche Verwicklung in die Pandora Papers. Der Opposition bietet die Anklage so kurz vor den Präsidentschaftswahlen am 21. November eine Möglichkeit, zusätzlichen Druck auf die Regierung bzw. die Rechte auszuüben und deren Kandidaten, Sebastián Sichel, zu schwächen. Piñera selbst darf wahlrechtsbedingt nicht mehr zur Wahl antreten.

Eine verlässliche Prognose zur Präsidentschaftswahl wird auch einen Monat vor der Wahl durch die starke Dynamik des Wahlkampfes erschwert: Innerhalb weniger Wochen konnte der rechtsextreme Kandidat José Antonio Kast (Partido Republicano) seine Umfragewerte mehr als verdoppeln, während sich Sichels Werte mehr als halbierten; Kast und der linksorientierte Gabriel Boric (Apruebo Dignidad) liegen derzeit gleichauf. Die negativen Schlagzeilen zu Piñera könnten Kandidat:innen wie Boric, die einen tiefgreifenden Systemwandel versprechen, Auftrieb geben. Sollte er die Präsidentschaftswahl am 21. November gewinnen, würde dies dem Wandel der politischen Eliten im Land Nachdruck verleihen und verdeutlichen, dass die Ergebnisse der Wahlen im Mai, bei der vor allem unabhängige und neue politische Kräfte punkten konnten, kein Ausreißer waren. Sollte sich hingegen Kast durchsetzen, der Pinochet ideologisch nahesteht, wäre das als herber Rückschlag für den Verfassungsprozess zu werten. Die mittelfristige politische Führung des Landes ist darüber hinaus insofern ungewiss, als dass im Verfassungskonvent eine Übergangsregierung und vorgezogene Neuwahlen zur Debatte stehen.

Eine dritte Herausforderung für den Verfassungsprozess ergibt sich durch die fragile  Unterstützung durch die chilenische Bevölkerung. Im Vergleich der OECD-Länder war Chile 2020 das Land mit dem geringsten Vertrauen der Bevölkerung in die Regierung (ca. 17 %). Im Juli 2021 gaben noch ca. 63 % der Befragten in einer nationalen Meinungsumfrage an, viel Vertrauen in die verfassungsgebende Versammlung zu haben, während es Mitte Oktober 2021 nur noch ca. 42 % waren (dabei minus 5 % im Vergleich zur Vorwoche). Sollte die Tendenz sinkenden Vertrauens in die politischen Prozesse und Institutionen im Zuge der genannten Entwicklungen weiter anhalten, könnte dies die neue Verfassung nicht nur am Abschlussplebiszit, welches zur Annahme mehr als 50 % der Stimmen erfordert, scheitern lassen, sondern auch an der praktischen Umsetzung der neuen Normen und Reformen in der Gesellschaft.

Fazit

Errungenschaften wie die festgeschriebene Beteiligung Indigener im Verfassungskonvent deuten das Potenzial des chilenischen Verfassungsprozesses an, tiefgreifenden Wandel herbeizuführen und Chiles Probleme auf politischer, ökonomischer, sozialer und gesellschaftlicher Ebene anzugehen. Die verfassungsgebende Versammlung steht unter Druck, den skizzierten Stolpersteinen zum Trotz bis spätestens Juli 2022 einen Entwurf für die neue chilenische Verfassung vorzulegen. Die veränderten Machtverhältnisse zwischen den politischen Parteien, instabile Regierungszustände sowie das volatile Vertrauen der Bevölkerung in die politischen Institutionen stellen nicht zu unterschätzende Herausforderungen für die Arbeit des verfassungsgebenden Konvents und die Einführung einer neuen Verfassung in Chile dar.

In den kommenden Monaten muss der Verfassungskonvent beweisen, souverän im aktuell unsicheren politischen Fahrwasser zu manövrieren. Neben der dafür notwendigen Verhandlungs- und Entscheidungsfähigkeit sollten zentrale Zielsetzungen sein, eine Annäherung zwischen der Bevölkerung und der politischen Elite im Land zu bewirken und das notwendige Vertrauen in die politischen Akteure und Prozesse zu generieren, das es braucht, um strukturelle Änderungen Realität werden zu lassen.

Franziska F. N. Schreiber

Franziska F. N. Schreiber

Franziska F. N. Schreiber ist Doktorandin im Rahmen der Forschungsinitiative „ConTrust – Vertrauen im Konflikt“ an der HSFK und der Goethe-Universität Frankfurt. Ihre Forschungsinteressen sind internationale Organisationen, politische Gewalt und die Region Lateinamerika. // Franziska F. N. Schreiber is doctoral researcher in the research initiative „ConTrust – Trust in Conflict“ at PRIF and Goethe University Frankfurt. She is interested in international organizations, political violence and Latin America.

Franziska F. N. Schreiber

Franziska F. N. Schreiber ist Doktorandin im Rahmen der Forschungsinitiative „ConTrust – Vertrauen im Konflikt“ an der HSFK und der Goethe-Universität Frankfurt. Ihre Forschungsinteressen sind internationale Organisationen, politische Gewalt und die Region Lateinamerika. // Franziska F. N. Schreiber is doctoral researcher in the research initiative „ConTrust – Trust in Conflict“ at PRIF and Goethe University Frankfurt. She is interested in international organizations, political violence and Latin America.

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