In den Brexit-Verhandlungen ist die Europäische Union gut beraten, eine enge Anbindung Großbritanniens an die EU zu erhalten, gerade in der Außen- und Sicherheitspolitik. Nach der schwierigen Regierungsbildung in London eröffnen sich für dieses Ziel Chancen und Risiken. Es gilt, die Chancen zu nutzen: Die EU sollte einen Konfrontationskurs mit Großbritannien vermeiden und die Brexit-Verhandlungen pragmatisch führen. In der Außen- und Sicherheitspolitik sollte sie der britischen Regierung konkrete Angebote für eine institutionalisierte Zusammenarbeit unterbreiten.
Mitte Juni haben die Brexit-Verhandlungen zwischen der EU und Großbritannien begonnen. Die Außen- und Sicherheitspolitik spielt darin kaum eine Rolle. Die Verhandlungen sollen in zwei Phasen verlaufen und in beiden geht es vorrangig um andere Themen: zunächst um Grundsatzfragen wie die Rechte der EU-Bürgerinnen und Bürger in Großbritannien und der Britinnen und Briten in EU-Staaten, um die finanziellen Verpflichtungen Großbritanniens gegenüber der EU und um die Grenze zwischen Irland und Nordirland. Voraussichtlich ab Anfang 2018 soll dann vor allem über die künftigen Handelsbeziehungen zwischen Großbritannien und der EU verhandelt werden.
Außen- und Sicherheitspolitik in den Brexit-Verhandlungen
Doch mit dem Austritt aus der EU scheidet Großbritannien auch aus der Gemeinsamen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU aus. Die EU-Staaten beziehen gemeinsam Position zu außenpolitischen Fragen, sie beschließen gemeinsame Sanktionen, intervenieren mit zivilen oder militärischen Mitteln in Konflikte und bemühen sich um Kooperation in Rüstungsfragen. Ein harter Brexit würde bedeuten, dass Großbritannien nicht mehr an solchen gemeinsamen Entscheidungen und Einsätzen teilnimmt und auch von der Zusammenarbeit in der inneren Sicherheit ausgeschlossen wäre.
Beide Seiten wären gut beraten, es darauf nicht ankommen zu lassen. Die EU kann außenpolitisch von der ständigen Mitgliedschaft Großbritanniens im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen profitieren, von seiner engen Beziehung zu den USA und seinen den meisten anderen EU-Staaten überlegenen militärischen Fähigkeiten. Umgekehrt hilft es Großbritannien, wenn es seine Interessen nicht alleine vertreten muss, sondern 28 Staaten mit einer Stimme sprechen. Zudem verhindert die Zusammenarbeit mit der EU, dass Großbritannien einseitig von den USA abhängig wird – ein wichtiger Vorteil auch angesichts der schwer berechenbaren Trump-Administration.
Eine enge Anbindung nach dem Austritt Großbritanniens ist daher im Interesse beider Seiten. Doch wie kann sie erreicht werden? Die Neuwahlen und die Bildung einer Minderheitsregierung in London haben dafür neue Spielräume eröffnet.
Minderheitsregierung als Chance und Risiko
Ursprünglich hatte Theresa May, was die zukünftige außen- und sicherheitspolitische Zusammenarbeit angeht, eine harte Linie verfolgen wollen. Kaum verhüllt drohte sie, die Kooperation in der Außen- und Sicherheitspolitik als Verhandlungsmasse einzusetzen, um Zugeständnisse in anderen Politikbereichen zu erreichen. Die Neuwahlen vom 8. Juni wollte sie nutzen, um ihre Position weiter zu stärken. Gegenüber der EU sollte ihr ein überzeugendes Wahlergebnis mehr Durchsetzungskraft verschaffen, gegenüber dem Parlament eine komfortablere Mehrheit für freie Hand sorgen. Doch die Neuwahlen haben den Briten ein „hung parliament“ beschert, in dem es keine eindeutigen Mehrheiten gibt. May musste eine Minderheitsregierung bilden, die in einer heiklen Allianz von der nordirischen DUP geduldet wird.
Das macht die Brexit-Verhandlungen erheblich komplizierter, weil die Mehrheitsbeschaffung für ein Verhandlungsergebnis in Brüssel nun nicht mehr selbstverständlich ist. Es eröffnet aber auch Spielräume dafür, einen weniger konfrontativen Kurs einzuschlagen und die Zusammenarbeit in der Außen- und Sicherheitspolitik weitgehend zu erhalten.
Entscheidend wird sein, wie die Premierministerin mit dieser Situation umgeht. Zwei grundlegende Szenarien sind denkbar:
- Erstens kann May sich darauf konzentrieren, die Konservativen im Unterhaus zusammenzuhalten, die DUP mit Zahlungen für Nordirland zufriedenzustellen und auf diese Weise ihre knappe Mehrheit zu sichern. Dies hat sie in ihrer ersten Vertauensabstimmung über die Kronrede erfolgreich getan. Dann bleibt sie jedoch auf jede Stimme aus den Reihen der Tories angewiesen, auch auf die der Hardliner. Die erbitterten Auseinandersetzungen innerhalb der Fraktion über die EU-Mitgliedschaft drohen dann in neuer Gestalt zurückzukehren: als Konflikte darüber, wie viele Zugeständnisse in den Brexit-Verhandlungen gemacht werden können.
- Zweitens kann May bei ihrer Mehrheitsbeschaffung für ein Brexit-Paket auch über die Fraktionsgrenzen hinausdenken. Vor dem Referendum war eine Mehrheit aller Abgeordneten gegen den Brexit und auch im neugewählten Unterhaus sind die Gegner eines harten Brexits im Vorteil. Mit politischem Geschick sollte sich eine Mehrheit unter Einbeziehung von Abgeordneten aus anderen Fraktionen organisieren lassen, die die harten Brexit-Befürworter isoliert.
Welches dieser Szenarien mittelfristig Wirklichkeit wird, ist keineswegs ausgemachte Sache. Viele Faktoren werden eine Rolle spielen. Da ist zunächst das Schicksal von Theresa May als Premierministerin. Bleibt sie bis zum Abschluss der Verhandlungen im Amt, ist die Zusammenarbeit mit Abgeordneten anderer Fraktionen unwahrscheinlich. Doch Mays Position ist nach den Neuwahlen beschädigt und ein kompromissbereiterer Nachfolger könnte andere Wege gehen. Auch die Entwicklung der britischen Wirtschaftslage wird wichtig dafür sein, wie attraktiv ein harter Brexit Regierung und Bevölkerung erscheint. Außerdem wird der Verlauf der Verhandlungen von Bedeutung sein. Und hier kommt die EU ins Spiel.
Neue Wege der Zusammenarbeit in Außen- und Sicherheitspolitik
Je konfrontativer die Brexit-Verhandlungen insgesamt geführt werden, desto geringer wird die Bereitschaft werden, nach dem Austritt Großbritanniens dennoch weiter in der Außen- und Sicherheitspolitik zusammenzuarbeiten. Die Verhandlungsführung der EU muss im Auge behalten, dass sie mitverantwortlich dafür ist, wie leicht die britische Regierung Kompromisse innenpolitisch verkaufen kann. Eine „Demütigung“ der Briten wäre nichts als eine kontraproduktive Trotzreaktion. Will man nach dem Brexit die Zusammenarbeit zwischen Großbritannien und der EU in der Außen- und Sicherheitspolitik erhalten, dann gilt es schon jetzt in den Verhandlungen auch in anderen Politikbereichen Brücken zu bauen. Nur so kann ein Klima geschaffen werden, in dem zukünftige außen- und sicherheitspolitische Zusammenarbeit für beide Seiten attraktiv ist und die Befürworter einer Anlehnung an die EU im britischen Unterhaus gestärkt werden.
Ist das richtige Klima erst einmal geschaffen, wie kann dann das Angebot für eine solche außen- und sicherheitspolitische Zusammenarbeit nach dem Brexit aussehen?
An militärischen und zivilen Einsätzen der EU im Ausland können Nicht-Mitglieder sich auch heute schon beteiligen und diese Möglichkeit wird auch Großbritannien offenstehen. Es sollte aber nach Wegen gesucht werden, Großbritannien stärkeren Einfluss auf diese Operationen zu geben, um im Gegenzug auf die besonderen militärischen Fähigkeiten des Landes zurückgreifen zu können. Denkbar wäre zum Beispiel, Nicht-Mitgliedern, die bestimmte Schlüsselkapazitäten zur Verfügung stellen, größeren Einfluss schon in der Planungsphase von EU-Einsätzen zu geben.
Für die generelle außenpolitische Zusammenarbeit zwischen Großbritannien und der EU sollte ein Format gefunden werden, das die regelmäßige Abstimmung zwischen den beiden Seiten möglich macht: ein britisch-europäisches Gremium, das auf Arbeitsebene regelmäßig zusammentritt, um außenpolitische Fragen zu diskutieren und Positionen zu koordinieren. Denkbar wäre außerdem, am Rande von EU-Gipfeln oder von Außenministertreffen auch die britischen Partner zu konsultieren, eine Abstimmung in wichtigen außen- und sicherheitspolitischen Fragen anzustreben und die Hohe Repräsentantin Federica Mogherini damit zu betrauen, diese Koordination dauerhaft sicherzustellen.
Die Vorteile einer Koordinierung in der Außen- und Sicherheitspolitik auch nach dem Austritt Großbritanniens liegen für beide Seiten auf der Hand. In den Brexit-Verhandlungen werden andere Fragen im Mittelpunkt stehen und tatsächlich kann die weitere außenpolitische Zusammenarbeit auch nach dem Austritt Großbritanniens noch auf den Weg gebracht werden. Aber jetzt werden die Grundlagen dafür gelegt, dass eine solche Zusammenarbeit in Zukunft auch noch möglich ist. Nun kommt es darauf an, die Verhandlungen sachlich zu führen, Zugeständnisse zu signalisieren und die Verhandlungsmacht der EU nicht rücksichtslos auszuspielen. So trägt man von EU-Seite aus dazu bei, die Mehrheitsbeschaffung im „hung parliament“ zu erleichtern. Das kann der EU auf lange Sicht nur nutzen.
