Die Bundesregierung möchte bis spätestens Anfang nächsten Jahres die erste deutsche nationale Sicherheitsstrategie entwickeln. Schon im Koalitionsvertrag hatte die Ampelkoalition die Strategie angekündigt – mehrere Monate vor Beginn des russischen Angriffskriegs auf die Ukraine. Die fundamental neue Situation in der europäischen Sicherheitsarchitektur und die Ankündigungen des Kanzlers zur sicherheitspolitischen „Zeitenwende“ stellten die Strategie noch einmal in einen neuen Kontext. Gleichzeitig verschaffen sie dem Prozess mehr Aufmerksamkeit.
Das wird keine leichte Aufgabe. Die Bundesregierung (und ihre Partner) stehen derzeit vor der größten sicherheitspolitischen Herausforderung seit Jahrzehnten. Das Dokument wird daran gemessen werden, ob es in der gegenwärtigen Situation Orientierung bietet. Gleichzeitig darf es weder andere sicherheitspolitische Herausforderungen außen vor lassen, noch in einem Jahr schon wieder veraltet sein. Partnerländer und Verbündete erwarten von der Bundesregierung mehr Details dazu, wie sie sich ihre sicherheitspolitische Zeitenwende genau vorstellt – hier wären mehr und detailliertere Ausführungen sicherlich erwünscht. Wenn die Strategie allerdings gleichzeitig ein Instrument sein soll, um in die eigene Gesellschaft zu kommunizieren, bräuchte es ein möglichst kurzes und klar verständliches Dokument. Die Bundesregierung muss mit neuen Ideen und Initiativen kommen, Führung zeigen, wo viele sie von Deutschland erwarten – und gleichzeitig auch mit Bescheidenheit auftreten.
Nicht das erste Strategiedokument
Die Forderung nach einer übergreifenden Sicherheitsstrategie in Deutschland ist nicht neu. Befürworter erhoffen sich von einem solchen Dokument vor allem, dass die sehr unterschiedlichen Akteure, die sich in Deutschland mit den verschiedenen Facetten von Sicherheitspolitik beschäftigen, an einen Tisch gebracht werden und eine kohärentere, strategischere Außen- und Sicherheitspolitik ermöglicht wird.
Skeptiker:innen verweisen auf die Fülle von Strategiedokumenten auf internationaler und nationaler Ebene und bezweifeln, dass eine weitere Strategie den Unterschied machen würde. Es stimmt, dass die letzten Bundesregierungen eine Fülle von Dokumenten verabschiedet hatten. Die meiste Aufmerksamkeit erhielt hier das sicherheitspolitische Weißbuch der Bundesregierung (2016), das unter Federführung des Verteidigungsministeriums entwickelt wurde und auf dem wiederum die Konzeption der Bundeswehr und das Fähigkeitsprofil der Bundeswehr aufbauen. 2017 verabschiedete die damalige Bundesregierung die Leitlinien „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern“ für das Themenfeld des Krisenengagements. Die Leitlinien, bei denen wiederum das Auswärtige Amt die Federführung innehatte, enthalten u.a. ein Leitbild, das auf den Friedensauftrag im Grundgesetz verweist und die Werte und Interessen Deutschlands in der Welt benennt. Der Veröffentlichung des Dokuments ging mit dem „PeaceLab“ ein umfassender Konsultationsprozess mit der Fachcommunity voraus, der auch für eine Reihe von weiteren ressortübergreifenden Strategien weitergeführt wurde, die mit den Leitlinien angestoßen wurden – zu Sicherheitssektorreform, Rechtsstaatsförderung und Transitional Justice. Gleichzeitig entwickelten unterschiedliche Bundesregierungen seit 2011 allein sechs verschiedene Dokumente zu Deutschlands Engagement in Afrika sowie eine Reihe von anderen Strategien wie unter anderem ein „Weißbuch Multilateralismus“ oder unter Federführung des Innenministeriums eine Cyberstrategie in 2021. Auf internationaler Ebene war die Bundesregierung bis zuletzt in der Entwicklung des „Strategischen Kompass“ der Europäischen Union involviert, der im April vorgestellt wurde, und ist mitten im Prozess um das neue strategische Konzept der NATO, welches Ende Juni 2022 verabschiedet werden soll.
Die Sicherheitsstrategie bietet entsprechend dann einen Mehrwert, wenn sie die Brücke zwischen den internationalen Strategien und Verpflichtungen und den bestehenden Strategiedokumenten baut und darlegt, wie sich Deutschland die eigene sicherheitspolitische Rolle in Zukunft vorstellt. Ein reines Ausbuchstabieren in der nationalen Sicherheitsstrategie dessen, was die Strategien von EU und NATO für Deutschland heißen, wäre dabei wenig ehrgeizig. Beides sind mühsam zwischen jeweils 27 und 30 Staaten ausgehandelte Strategiedokumente, die notwendigerweise viele Kompromisse und kleinste gemeinsame Nenner beinhalten. Von der größten Volkswirtschaft in der EU wird in einer eigenen nationalen Sicherheitsstrategie mehr erwartet werden. Hier könnte auch eine übergreifende politische Erzählung helfen. Der „Integrated Review” in Großbritannien aus dem letzten Jahr bietet etwa das Modell einer eigenen Selbstbeschreibung als „Sciences, Technology and Digital Power”.
Spannung zwischen Sicherheitsverständnis und Federführung im Außenministerium
Was trotz aller oben genannten Strategiedokumente bisher fehlte, war eine übergreifende politische Strategie für die deutsche Sicherheitspolitik. Diese hat sich die Bundesregierung nun vorgenommen. Wie die Außenministerin in ihrer Auftaktrede zum Konsultationsprozess zur Strategie im März 2022 erklärte, geht es der Bundesregierung dabei explizit um einen erweiterten Sicherheitsbegriff. Nicht nur um „Wehrhaftigkeit“ und Landes- und Bündnisverteidigung ginge es, sondern auch um die „Sicherheit der Freiheit unseres Lebens“, die Verteidigung von Demokratie und Rechtstaatlichkeit, die Sicherheit der Lebensgrundlagen und damit eben auch Themen wie Klimawandel, Handelspolitik, Hunger und Armut.
Nur liegt hier eine zentrale Spannung für die Strategieentwicklung: Wenn ein so erweiterter Sicherheitsbegriff zugrunde gelegt wird, der eine Vielzahl an Politikbereichen und etliche Ministerien betrifft, drängt sich die Frage auf, warum die Federführung des Prozesses für die Strategie beim Auswärtigen Amt liegt und nicht beim Kanzleramt. Schon im Bereich der Kernressorts von Außen-, Entwicklungs-, Verteidigungs- und Innenpolitik klappte die Koordinierung durch das Außenministerium in der Vergangenheit bisher nur bedingt. Dass das Kanzleramt die Federführung für den Prozess dem Auswärtigen Amt überlassen hat, obwohl noch viel mehr Ministerien ernsthaft in die politischen Debatten dazu mit einbezogen werden müssten, birgt die Gefahr, dass eben der integrative Charakter von Prozess und Strategie letztendlich fehlen wird, der den eigentlichen Mehrwert der Strategie ausmachen würde.
Breiter Prozess und Prioritätensetzen
Denn unter drei Mindestvoraussetzungen könnte die Strategie einen wirklichen Fortschritt darstellen:
Was erstens bisher in Deutschland fehlt, ist nicht nur eine übergreifende politische Strategie, sondern auch eine übergreifende (fach-)öffentliche Debatte. Während die sicherheitspolitische Community sich in der Vergangenheit auf die Diskussion um das Weißbuch konzentrierte, fokussierte sich eine separate „Friedenscommunity“ auf die Leitlinien – und wieder ganz andere Akteure auf die Debatten um die innere Sicherheit. Allein diese Communities stärker miteinander ins Gespräch zu bringen, könnte einen Mehrwert einer nationalen Sicherheitsstrategie darstellen – insbesondere, wenn die Debatten um die Strategie in diesem Jahr nicht das Ende, sondern der Anfang von einer längerfristigen Debatte in Bundesregierung, Bundestag und Fachcommunity sind.
Zweitens würde die Sicherheitsstrategie einen Mehrwert schaffen, wenn es ihr wirklich gelingt, Prioritäten zu setzen. Das ist schon allein aufgrund der Anzahl dringender sicherheitspolitischer Herausforderungen schwierig, vor denen die Bundesregierung und ihre europäischen Partner stehen. Aber vorherige Strategieprozesse haben auch gezeigt, dass der Prozess der ressortübergreifenden Strategieentwicklung in Deutschland die Prioritätensetzung erschwert. Gelingt es nicht, schon während der Schreibphase alle Ressorts genügend einzubeziehen und auch die Rückkoppelung mit der politischen Ebene immer wieder herzustellen, besteht die Gefahr, dass das Dokument am Ende in der Ressortabstimmung von verschiedenen Wünschen der Ressorts so überfrachtet wird oder der Entwurf so sehr abgeschliffen wird, dass keine politischen Prioritäten mehr erkennbar sind.
Nicht zuletzt wäre die Strategie, drittens, dann relevant, wenn sie die Inhalte und Prioritäten auch mit den notwendigen Strukturanpassungen und Reformen hinterlegt, insbesondere bei der Ressortkoordinierung. Die Debatten dazu endeten sowohl im Weißbuch-Prozess als auch bei den Leitlinien in Formelkompromissen. Im letzten Herbst, noch mitten in den Koalitionsverhandlungen, sagte die heutige Außenministerin dem SPIEGEL, es brauche „dringend eine Reform des Bundessicherheitsrats. Aber bevor man ein neues Gremium schafft, muss man sich auf gemeinsame Leitlinien der sicherheits- und außenpolitischen Zusammenarbeit verständigen.“ Die nationale Sicherheitsstrategie wäre nicht nur die Gelegenheit, diese Leitlinien zu entwickeln, sondern eben auch die notwendigen Strukturreformen anzustoßen.
Folgeprozess gleich mitdenken
Für alle diese Bereiche – eine breite Debatte, Prioritätensetzung und Debatten zu Strukturanpassungen – wäre ein vom Kanzleramt geführter Prozess hilfreich gewesen. Den gibt es so nun nicht. Doch der Prozess ist noch nicht vorbei. Die sicherheitspolitischen Herausforderungen bleiben akut, die haushaltspolitischen Entscheidungen der letzten Monate werden Druck ausüben, darzulegen, was Deutschland sicherheitspolitisch erreichen möchte und die (fach-)öffentliche Debatte steht erst am Anfang. Selbst wenn ein wirklich integrativer Prozess nicht gelingt und die Strategie eher unterambitioniert bleiben sollte, gibt der Debattenprozess in den nächsten Monaten die Gelegenheit, jetzt schon den Folgeprozess zu definieren und Grundsteine für eine nächste, ehrgeizigere Strategie zu legen.
Debattenbeiträge aus der HSFK
Die Konsultationsphase der Bundesregierung mit Partnerländern, Politik, Fachcommunity und Zivilgesellschaft läuft bereits und wird über die nächsten Monate weitergeführt. Als Beitrag zu dem Debattenprozess um die Sicherheitsstrategie bündeln wir in dieser Blogreihe Analysen und Empfehlungen von Forschenden der HSFK zur Strategie. Auch hier wird es um die oben erwähnten Punkte gehen – von Prioritäten über den Konsultationsprozess selbst bis zu den Strukturanpassungen. Wie lässt sich Sicherheit so definieren, dass sie zwar erweitert und umfassend gedacht wird, aber nicht alles zur Sicherheit zählt und nicht alles gleich wichtig ist? Was bedeutet es, wenn äußere und innere Sicherheit nicht (mehr) so klar voneinander getrennt werden können und welche Konsequenzen hat es, wenn man Sicherheit als die „Sicherheit der Freiheit unseres Lebens“ definiert? Welche Lehren sollte Deutschland aus der gegenwärtigen Abhängigkeit von russischer Energie ziehen, auch im Hinblick auf wirtschaftliche Abhängigkeiten gegenüber anderen Ländern, allen voran China? Was bedeutet eine feministische Außenpolitik in Zeiten von Waffenlieferungen und mehr Investitionen in die Bundeswehr? Wie sollte eine Bundesregierung das internationale Krisenengagement aktiv gestalten? Wie sich für Demokratie einsetzen ohne dabei eine globale Konfrontation zu schüren? Wie die regelbasierte Ordnung erhalten und gleichzeitig so weiterentwickeln, dass sie auch für diejenigen attraktiv ist, denen sie über die letzten Jahrzehnte nicht sehr gerecht vorkam? Welche Erfahrungen gibt es zur Bürgerbeteiligung in außenpolitischen Strategieprozessen? Diesen und weiteren Fragen widmet sich in den nächsten Monaten diese Blogreihe auf dem PRIF Blog.
Sarah Brockmeier
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