Nachdem Bundestag und Bundesrat ein Sondervermögen in Höhe von 100 Milliarden Euro „für eine leistungsstarke Bundeswehr“ beschlossen haben, beginnt sich die von Bundeskanzler Olaf Scholz ausgerufene Zeitenwende in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik in Reaktion auf den russischen Einmarsch in die Ukraine zu materialisieren. Auch der über Jahrzehnte konstatierte und oftmals lamentierte Mangel einer breiten sicherheitspolitischen Debatte scheint damit schlagartig beseitigt. Inmitten des derzeitigen öffentlichen Schlagabtausches soll nun die Nationale Sicherheitsstrategie entwickelt werden – und zwar unter Beteiligung von Bürger*innen. Damit setzt das federführende Auswärtige Amt einen Trend zur Öffnung fort und hat nun die Chance, Partizipation in der Außen- und Sicherheitspolitik zu stärken.
Die aktuelle sicherheitspolitische Debatte in Deutschland wird nun bereits seit Monaten sehr breit geführt. Auch wenn sich Bürger*innen in Social Media zu Wort melden, kommen in den klassischen Medien in der Regel Vertreter*innen eines Fachpublikums zu Wort. Dort ist der Diskurs derzeit oft auf ein eher enges Themenspektrum wie Waffenlieferungen in die Ukraine oder Fähigkeiten der Bundeswehr beschränkt. So hat etwa das öffentliche Nachdenken über die Möglichkeiten und Grenzen von (ziviler) Friedenssicherung im Ausland derzeit kaum Raum, obgleich der desaströse Abzug westlicher Truppen aus Afghanistan nicht einmal ein Jahr zurück liegt und auch der Einsatz in Mali einer kritischen öffentlichen Auseinandersetzung bedürfte.
Die sicherheitspolitische Debatte wirkt gehetzt. Dies ist wenig überraschend angesichts der Verstörung, die der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine in der breiten Bevölkerung wie Fachkreisen ausgelöst hat, sowie der weitreichenden Umstellungen, die in Reaktion darauf in der deutschen, westlichen, ja globalen Sicherheits- und Verteidigungspolitik vorgenommen werden. Schon jetzt sind gewachsene und weithin als unverrückbar geltende Grenzen des deutschen sicherheitspolitischen Diskurses verschoben. Bis vor kurzem heftig umstrittene Fragen, wie die nach der Anschaffung bewaffneter Drohnen, wurden quasi über Nacht entschieden, neue Weichenstellungen in der Sicherheitspolitik vorgenommen und in Teilen bereits materiell unterfüttert. Dass die Vorgänge so rasant sind, ist typisch für eine Lage, die man als Ausnahmezustand bezeichnen kann: In einem solchen schlägt die Stunde der Exekutive, triumphiert die Sicherheitslogik über andere Erwägungen. Zudem werden hastig Vorschläge von denjenigen eingebracht, die für die Berücksichtigung ihrer lange gehegten Interessen die Zeit gekommen sehen – oder die um bewährte Prinzipien der außenpolitischen, insbesondere militärischen Zurückhaltung oder der Friedenspolitik als Ganzer bangen. Eigentlich bedürften diese Transformationen einer Ressource, die es im Angesicht der Ausnahmelage nicht gibt: Zeit. Zeit für die Stärken der Demokratie – Deliberieren, Erwägen, Revidieren, Kontrollieren, zähes Ringen, langsames, abgewogenes Entscheiden als Ergebnis von Aushandlung.
Bürger*innen und Außen- und Sicherheitspolitik: Vom Küchentisch ins Auswärtige Amt
Vor dem Hintergrund dieser Knappheit ist es bemerkenswert, dass das Auswärtige Amt (AA) für den Entwicklungsprozess der Nationalen Sicherheitsstrategie (NSS) gleich mehrere Beteiligungsformate und damit Zeit für die Auseinandersetzung mit Bürger*innen einplant. Quer durch die Republik findet eine Veranstaltungsserie aus Impuls-Townhalls, vertiefenden Bürgerdialogen und abschließenden Szenario-Workshops statt, die allesamt über etablierte Fachzirkel, aber auch ohnehin politisch interessierte Bevölkerungsgruppen hinausgehen sollen. Stattdessen möchte das AA erstmals zufällig ausgeloste, mithin „normale“ Bürger*innen in die Strategiediskussionen einbinden. Während diese Formate eher kleingruppenartig (jeweils bis zu 50 Teilnehmer*innen) arbeiten sollen, finden begleitend größere und offene Bürger*innenforen statt. Außenministerin Annalena Baerbock möchte sich persönlich an vielen dieser Formate beteiligen.
Sicherheitspolitik wird dieser Tage auch und zunehmend seitens Bürger*innen am heimischen Küchentisch diskutiert, gerade weil sie sich selbst mit den Folgen eines Gewaltkonfliktes im Alltag mittelbar oder unmittelbar konfrontiert sehen. Im Falle des russischen Einmarsches in die Ukraine geht es um einen Angriffskrieg in der Nachbarschaft, um die Aufnahme von Geflüchteten, um die Reaktionen von NATO- und EU-Staaten oder die stark steigenden Energiepreise und Lebenshaltungskosten. Man könnte argumentieren, dass das wachsende Interesse von Bürger*innen an sicherheitspolitischen Fragen durch die breite mediale Debatte ausreichend bedient wird. Allerdings lässt sich dieses Interesse auch nutzen, um über partizipative Formate einen direkteren Einblick in die Sichtweisen der Bevölkerung zu gewinnen – jenseits der Momentaufnahmen, die sich in Umfragen spiegeln. Solche Formate werden nicht nur in Deutschland auch im Bereich außenpolitischer Themen eingesetzt. Dies geschieht bisher noch zögerlich, was auch daran liegt, dass Außen- und Sicherheitspolitik traditionell als „Domäne“ der Exekutive gilt, in der Bürger*innenbeteiligung geradezu wie ein Fremdkörper wirkt.
Die breitere Partizipation in der Außen- und Sicherheitspolitik ist immer mit einer Spannung konfrontiert: Ansprüche und Erwartungen internationaler Dritter – hier: befreundete und verbündete Staaten oder auch internationale Organisationen und Institutionen der global governance – müssen vermittelt werden mit den Vorstellungen und Präferenzen der einheimischen Bevölkerung. Bis vor kurzem lagen diese Interessen weit auseinander: Die sogenannte „Zurückhaltung“ der Deutschen insbesondere in der Sicherheitspolitik stand immer stärker im Kontrast zu den gestiegenen Erwartungen der Partner*innen, die ein größeres deutsches Engagement international, gar eine Führungsrolle in Europa forderten. Auch um diese Kluft zu bearbeiten, stieß 2014 der damalige Außenminister Steinmeier neben einem internen Reformprozess und dem Gespräch mit (ausländischen) Fachkreisen auch einen Dialogprozess mit Bürger*innen an. Dieser wird seitdem – häufig wenig öffentlich wie akademisch beachtet – in unterschiedlichen Formaten fortgesetzt, beispielsweise einer alljährlichen Bürgerwerkstatt im AA in Berlin.
Warum Bürger*innenbeteiligung strategisch wichtig ist
Während bereits länger feststand, dass eine NSS entwickelt werden sollte, haben sich die Vorzeichen dieses Prozesses nun radikal verändert. Es geht nicht mehr nur um die Niederschrift strategischer Leitlinien, die sich der breiten Bevölkerung oft eher als abstrakter Jargon darstellt. Vielmehr geht es nun um sehr konkrete Kursänderungen, für die einige Weichen schon – mehr oder weniger unfreiwillig – durch überwältigende Ereignisse gestellt wurden. Nun ist die Einbindung des Demos in die Entwicklung der NSS geplant – und das in einer Zeit, in der sich die Bevölkerung laut einer Sonderumfrage der Körberstiftung im März 2022 mit deutlichen 67% (gegenüber 45% noch im September 2021) dafür aussprach, dass Deutschland nachhaltig in internationalen Krisen engagiert sein sollte. Es scheint fast so, als habe sich nicht nur ein relativ breiter Elitenkonsens in rasantem Tempo formiert, sondern als könnten sich auch größere Teile der Gesellschaft eine deutlich „robustere“ Rolle Deutschlands in der Welt vorstellen. Dies dürfte die geplanten Partizipationsformate in einer Hinsicht leichter machen: Ein grundsätzlicher und harter Dissens bezüglich der sensiblen Frage militärischen Engagements ist unter dem Eindruck des russischen Einmarschs in die Ukraine nicht mehr zu erwarten – zumindest vorerst.
Dennoch: Eine Einbindung der Bürger*innen und eine möglichst kontroverse Debatte mit ihnen sind gerade angesichts der Kehrtwende und der scheinbaren Einigkeit wichtiger denn je. Denn sobald die akute Gefahr gebannt scheint, der Krieg in mediale Vergessenheit gerät oder auch sich in (finanziellen) Belastungen konkret und nachhaltig im Alltag niederschlägt, mag die gegenwärtige Zustimmung wieder schwinden. Zudem sollte in einer Demokratie auch die Außen- und Sicherheitspolitik nicht schlicht auf einem oberflächlichen Konsens beruhen oder gar mit Verweis auf moralische Kategorien den Streit über Ziele und Maßnahmen beenden, bevor er begonnen wurde. Im Feld der Sicherheit muss eine harte Kontroverse möglich sein, wenn sie den Anspruch hat, demokratisch gestalt- und legitimierbar zu sein. Dabei sollten gerade Gesprächsformate mit den Bürger*innen nicht den Anschein erwecken, es handele sich um Versuche, ex post Zustimmung für bereits gefasste Schlüsse zu gewinnen, mithin um ein legitimatorisches Feigenblatt. Sie können auch für die Politik eine sinnvolle Form der Begegnung darstellen, in der jenseits statischer und wenig aussagekräftiger Umfragewerte eine Vielfalt an Perspektiven und Meinungen aus der Bevölkerung zu sicherheitspolitischen Fragestellungen direkt erfahrbar werden. Damit Dialog- und Beteiligungsformate jedoch einen tatsächlichen Beitrag in der demokratischen Gestaltung von Außen- und Sicherheitspolitik leisten können – und nicht als PR-Events wahrgenommen werden oder im schlimmsten Fall sogar Legitimitätsdefizite vergrößern –, sind einige Erkenntnisse aus der Forschung zu Deliberation und Partizipation zentral.
Lessons Learned? Was gute Bürger*innenbeteiligung beachten sollte
Aus unseren Beobachtungen der Partizipationsprozesse in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik und anderen Politikfeldern der letzten Jahre lassen sich folgende Empfehlungen ableiten, wenn die NSS-Erarbeitung mit ernsthaft verfolgten und politisch wirksamen Beteiligungsformaten flankiert werden soll:
Erstens sollten Bürger*innen frühzeitig, sprich: zu einem Zeitpunkt, an dem es tatsächlich noch etwas zu entscheiden gibt, in Politikprozesse eingebunden werden. Zentrale Voraussetzung dafür ist auch die breite Information der Bevölkerung darüber, dass, wie und zu welchem Zweck eine solche Einbindung stattfindet. Bisher waren die Bewerbung des AA von und das mediale Echo um Beteiligungs- und Dialogformate eher schwach ausgeprägt. Wenn dann Dialogveranstaltungen eher dem Vermitteln bereits gefasster Entschlüsse dienen, ist dies nicht nur in normativer Hinsicht bedenklich. Beteiligte merken auch deutlich, wenn ihre Stimme zwar gehört wird, aber für konkrete Entscheidungen folgenlos bleibt. Eine Kluft zwischen anfänglichen Einflussvorstellungen und wahrgenommener Elitenautarkie könnte die Delegitimation der Politik weiter vertiefen. Stattdessen ist ferner eine Kommunikation mit den Teilnehmer*innen nach Abschluss von deren eigentlicher Arbeit zentral: Was passiert mit den Ergebnissen ihrer Diskussionen? Welche Empfehlungen wurden wie aufgegriffen, welche verworfen – und warum? Schließlich müssen die Arbeitsergebnisse der sehr kleinen Gruppe von Bürger*innen, je nach Zusammensetzung und Format der Beteiligung auch mini-public genannt, ferner der großen, breiten Öffentlichkeit verfügbar gemacht und an ihre Meinungs- und Willensbildung rückgekoppelt werden.
Die Aufhängung von Beteiligungsfragen in dem AA-Bereich „Strategische Kommunikation“ – genauer: dem Referat 611 für „Bürgerdialog und Öffentlichkeitsarbeit Inland: Außenpolitik in Deutschland“ – steht dabei sinnbildlich dafür, dass organisatorisch und kulturell noch einiges im Ministerium dem selbsterklärten Ziel einer bedeutungsvollen Teilhabe von und einem Austausch „auf Augenhöhe“ mit Bürger*innen eher entgegensteht. Diese Einbindung mag zwar immer auch von strategischer Legitimationspolitik motiviert sein – zumal wenn sie von der Politik und nicht von der Zivilgesellschaft betrieben wird –, aber ihr Potenzial geht weit darüber hinaus: Durch Beteiligungsformate kann das Bewusstsein von Bürger*innen geschärft werden, dass politische Entscheidungen gerade in der Außenpolitik von hoher Komplexität und von zahlreichen Dilemmata geprägt sind. Die Inklusion von weiteren Perspektiven aus der Bevölkerung kann insgesamt zur Vielfalt der gesellschaftlichen Wissensproduktion beitragen. Bürger*innen können sich möglicherweise auch stärker als Subjekte von Sicherheit begreifen als lediglich die Objekte einer staatlichen Schutzverantwortung. Gerade der „Resilienz“-Diskurs, der in der Sicherheitspolitik westlicher Staaten im letzten Jahrzehnt prominent geworden ist und sich auch im letzten deutschen Weißbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr niederschlägt, fordert ja die Mitverantwortung von Bürger*innen für ihre Sicherheit in der Gesellschaft. Es ist zweifelhaft, ob dies bei vielen angekommen ist. Auch dies spricht für mehr Formate von Bürger*innenbeteiligung in der Sicherheitspolitik.
Will man in dem Sinne ernsthaft Partizipation organisieren, dann muss diese zweitens substantiell sein. Das bedeutet einerseits, dass die an Bürger*innen gestellten Fragen hinreichend konkret sein sollten, so dass sich tatsächlich inhaltliche Positionen und Empfehlungen entwickeln lassen, die über Gemeinplätze hinausgehen. Andererseits legt die wissenschaftliche Literatur zu deliberativen Formaten nahe, dass politische Führungspersonen durchaus mutiger sein sollten in der Wahl der Diskussionsthemen. Gerade unbequeme oder (ethisch) heikle Streitfragen eignen sich dazu, in solchen Foren ausgetragen zu werden. Eben solche Entscheidungsprozesse bedürfen eines hohen Grades an Legitimität, der durch deliberative Prozesse gewonnen werden kann – und in den meisten Fällen gehen die Bürger*innen aus solchen Formaten mit relativ großer Einigkeit.
Damit sie dies leisten können, erfordert die Anlage solcher Formate auch ein Eingeständnis über die Unauflösbarkeit bestimmter Widersprüchlichkeiten in der internationalen Politik. Zielkonflikte in eine Richtung zu entscheiden und vor dem Hintergrund von Mittelknappheit Prioritäten setzen zu müssen – dies ist der Kern von Strategiebildung. Angesichts internationaler Umwälzungen, zuweilen auch nationaler Fehlwahrnehmungen, unterliegen derartige Richtungsentscheidungen aber einem demokratischen Überprüfungsimperativ. Partizipativen Formaten können in der stetigen Evaluation und Weiterentwicklung zugunsten einer nachhaltigen Strategie ebenfalls eine wichtige Rolle zukommen.
Bürger*innenbeteiligung zur Regel werden lassen
Schließlich sollte Bürger*innenbeteiligung entschiedener in die Aushandlung von Außen- und Sicherheitspolitik integriert werden, wenn sie eine demokratisierende und legitimierende Funktion erfüllen soll. Zum einen erfordert dies ein grundsätzliches Bekenntnis zu Beteiligungsformaten als regelmäßigem Bestandteil des Meinungs- und Willensbildungsprozesses. Dann geht es nicht um einmalige, sondern stetige Einbindung von Bürger*innen. Zum anderen ist solch ein „partizipatives Mainstreaming“ nur dann vorstellbar, wenn direkte Teilhabe strategisch, strukturell und institutionell verankert und mit entsprechenden personellen wie finanziellen Kapazitäten hinterlegt wird. Beispielsweise verursacht die im NSS-Prozess erstmalig zur Anwendung kommende Zufallsauswahl der Bürger*innen erhebliche Kosten, ist aber wohl eine wichtige Lehre aus wenig repräsentativen AA-Beteiligungsveranstaltungen in der Vergangenheit. Generell müssten die Prozesse wissenschaftlich begleitet und kritisch evaluiert werden, d.h. unabhängig von den Organisationen, die selbst die Formate entwickeln und anbieten. In anderen Politikfeldern und Ministerien ist eine derartig professionalisierte Beteiligung schon eingeübt, ja regelrecht selbstverständlich geworden. Lernprozesse zwischen Ministerien wären deshalb denkbar und wünschenswert.
Eine frühere, entschiedenere, substantiellere Bürger*innenbeteiligung in der Außen- und Sicherheitspolitik passt einerseits in das Programm der derzeitigen Regierungskoalition, die Partizipation zumindest in anderen Politikfeldern stärken möchte. Andererseits entspricht sie auch dem Geiste der ebenfalls im Koalitionsvertrag verankerten feminist foreign policy mit ihrer Betonung inklusiver und partizipativer Diplomatie. Zwar bezieht sich dieser Ansatz gewöhnlich nur auf das Verhältnis zu Bürger*innen dritter Staaten. Eine auch nach innen stärker auf Teilhabe und Beteiligung setzende Außen- und Sicherheitspolitik würde dieses moderne Leitmotiv konsequent weiterdenken.
Hanna Pfeifer
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