US-Präsident Biden und der ukrainische Präsident Selensky
US-Präsident Biden und der ukrainische Präsident Selensky in Kiew. | Foto: Official White House Photo by Adam Schultz | Public Domain

Der Platz der Ukraine in der europäischen Sicherheitsordnung: Konturen einer Debatte I

Die Diskussion über den Platz der Ukraine in einer künftigen europäischen Sicherheitsordnung ist voll in Gange. Erste Weichen werden auf dem NATO-Gipfel am 11. und 12. Juli in Vilnius gestellt. Ob, wann und wie die Ukraine der Allianz beitreten könnte, ist allerdings umstritten. Diskutiert werden daher vier Alternativen: Sicherheitsgarantien durch umfassende militärische Unterstützung, durch die Stationierung westlicher Truppen, durch die Aussicht auf EU-Mitgliedschaft und durch Arrangements, die auch russische Sicherheitsinteressen berücksichtigen. Bei dieser Entscheidung können die Weichen auch falsch gestellt werden – mit weitreichenden Folgen für die europäische Sicherheit. Anlass genug, um in diesem und dem folgenden Blogbeitrag die Vorschläge zu bewerten.

Einerseits muss die Debatte über die künftige Verortung der Ukraine und über Sicherheitsgarantien jetzt geführt werden. Dies schon deshalb, weil Sicherheit für Kiew eine Voraussetzung für die Beendigung des Krieges ist. Die Bereitschaft, die Waffen niederzulegen, hängt nämlich nicht nur davon ab, dass beide Seiten eine militärische Pattsituation als solche erkennen. Sie hängt ebenso ab von einer Antwort auf das Verpflichtungsproblem. Die Ukraine muss die Gewissheit haben, dass ein Waffenstillstand ihre Sicherheit erhöht und nicht die russische Kriegsführungsfähigkeit in der Zukunft stärkt. Daher drehten sich schon die Gespräche über ein Ende der Gewalt, die Vertreter der Ukraine und Russlands Ende März 2022 in Istanbul führten, auch um Sicherheitsgarantien.

Andererseits erscheint die Debatte vorschnell. Denn über den Platz der Ukraine in der künftigen Ordnung entscheidet nicht zuletzt der Ausgang des russischen Angriffskrieges. Zwar lichtet sich der Nebel und erscheinen zumindest einige Szenarien weniger wahrscheinlich. Ein Sieg Russlands, der es Moskau ermöglichen würde, die sicherheitspolitische Ausrichtung der (Rest)-Ukraine zu diktieren – eines der damaligen Kriegsziele Putins – erscheint 15 Monate nach Beginn des Überfalls fast ausgeschlossen. Ebenso fraglich ist, ob es der Ukraine mit militärischen Mitteln gelingen kann, ihr Ziel der vollständigen Wiederherstellung ihrer territorialen Integrität zu erreichen. Denn spätestens die Rückeroberung der Krim würde – Stand heute – die militärischen Fähigkeiten der Ukraine überfordern, und der Versuch würde so gravierende Risiken der Eskalation bergen, dass er vermutlich nicht die Zustimmung der westlichen Unterstützer der ukrainischen Regierung fände. Schlecht steht es auch um die Aussicht auf Demokratisierung Russlands als Ergebnis des nicht gewonnenen Krieges.

Dennoch bleibt vieles offen und könnte sich der Krieg sogar noch längere Zeit hinziehen. Entscheidend für die Gestalt der Nachkriegsordnung sowie den Platz der Ukraine darin ist vor allem, wie der Krieg endet: mit einem mehr oder weniger formalisierten Waffenstillstand, der die politischen und territorialen Streitfragen ungeklärt lässt. Oder mit einem ausgehandelten Kompromiss, der nicht den Kriegszielen beider Seiten entspricht und vermutlich beide unbefriedigt und verbittert zurücklassen wird.

Über die Art der Kriegsbeendigung hinaus hängt die Bewertung der fünf Vorschläge davon ab, wie und wie gut sie einen Zielkonflikt auflösen, den die klassische Allianztheorie als Dilemma zwischen abandonment und entrapment beschreibt. Abandonment bezeichnet die Angst des am meisten bedrohten Frontstaates, im Ernstfall von den Bündnismitgliedern alleingelassen zu werden. Entrapment bezeichnet das Risiko aus Sicht der Bündnismitglieder, unkontrolliert in Kriege des Frontstaates hineingezogen zu werden. Während des Krieges kalibrierten die NATO-Mitglieder ihre militärische Unterstützung so, dass sie nicht in den Krieg hineingezogen werden. Zukünftig werden sie entscheiden müssen, ob sie durch glaubwürdigere Sicherheitsgarantien stärker ins Risiko gehen wollen und wie sie das Risiko der unkontrollierten Verwicklung dennoch begrenzen können. Während des Ost-West-Konflikts gelang dieser Spagat, weil die NATO durch politische und militärische Arrangements zwar das Risiko der nuklearen Verwicklung nach oben schraubte, aber gleichzeitig das Risiko eines Krieges durch Abschreckung, Kontrolle Westdeutschlands und Zementierung der innerdeutschen Grenze nach unten drückte. Schließlich soll gefragt werden, was die fünf Vorschläge für die sicherlich nicht große Chance bedeuten, von außen mäßigend auf ein autoritäres Nachfolgeregime in Moskau einzuwirken. In diesem Blogbeitrag soll der mögliche Beitritt zur NATO diskutiert und bewertet werden. Im nachfolgenden Blog wird es um die vier anderen Vorschläge gehen.

Ein Weg der Ukraine in die NATO?

Die Aufnahme in die NATO steht weit oben auf der Agenda der ukrainischen Regierung und wird anders als früher von weiten Teilen der Bevölkerung unterstützt. Präsident Selensky macht seine Teilnahme an dem Gipfeltreffen im Juli davon abhängig, dass die Allianz dort grünes Licht gibt. Ein früherer ukrainischer Verteidigungsminister wirbt sogar für die sofortige Aufnahme. Unterstützt wird die NATO-Option von zahlreichen Experten (siehe z.B. Judy Dempsey, Carnegie Europe; Franklin D. Kramer, Atlantic Council; Ivo Daalder, Politico; Hans Binnendijk und Franklin D. Kramer, Atlantic Council) und Entscheidungsträgern vor allem in den baltischen Staaten und Polen. In Deutschland spricht sich unter anderem Norbert Röttgen für die NATO-Beitrittsperspektive aus. In der Allianz nahm die Debatte über diesen Vorschlag Fahrt auf, als Generalsekretär Stoltenberg bei seinem Besuch in Kiew im April 2023 ankündigte, das Thema auf die Agenda des Gipfels in Vilnius setzen zu wollen. Dagegen äußerten sich die amerikanische, deutsche und französische Regierung skeptisch und die ungarische ablehnend.

Formal hängt die Skepsis mit den Bedingungen zusammen, die Beitrittskandidaten bisher erfüllen mussten. Der sogenannte Membership Action Plan (MAP), eine Art Beitrittsfahrplan, stellt vier Kriterien auf: die Fähigkeit der Kandidaten, zur kollektiven Verteidigung und weiteren Aufgaben der Allianz beizutragen, ihre ökonomische Situation, die Stärke ihrer demokratischen Institutionen sowie ihre Bereitschaft, Konflikte mit Dritten friedlich beizulegen. Die NATO verstand die letzte Bestimmung bisher so, dass territoriale Konflikte vor einem Beitritt geklärt sein müssen. Während die Ukraine die erste Bedingung erfüllt und die zweite und dritte grundsätzlich erfüllen könnte, ist die vierte kaum einzulösen. Endet der Krieg mit einem politischen Kompromiss entlang der in Istanbul angedachten Linien, scheidet die NATO-Option vermutlich aus. Endet er mit einem Waffenstillstand, stünde es um diese Option nicht besser. Ein fast track ähnlich wie ihn die NATO Schweden und Finnland eröffnet hatte, käme ohnehin kaum in Frage. Und selbst der MAP bliebe politisch umstritten und risikobehaftet. Sicherlich könnte sich die Allianz unter dem Schock des russischen Angriffskrieges von den Vorgaben des MAP lösen, dem sogenannten Deutschland-Modell folgen und ähnlich wie 1952 eine geteilte Ukraine aufnehmen. Vermutlich würde dann aber die ohnehin hoch liegende Hürde der Zustimmung aller Mitgliedstaaten noch schwerer zu überspringen sein. Dann drohte die Gefahr, dass die NATO den Kardinalfehler ihres Gipfels von Bukarest 2008 wiederholt, die Aufnahme grundsätzlich beschließt, der Weg dorthin aber zu einer nicht endenden Hängepartie wird.

Abgesehen von diesen praktischen Einwänden böte eine Aufnahme der Ukraine in die NATO Vorteile. Sie würde die ukrainische Angst vor abandonment bannen. Und sie könnte gleichzeitig die Risiken einer unkontrollierten Verwicklung der NATO-Altmitglieder in künftige Konflikte ihres neuen Mitgliedes besser minimieren als andere Vorschläge. Die Allianztheorie verweist darauf, dass Allianzen nicht nur nach außen gerichtet sind und der Abschreckung oder Abwehr einer äußeren Bedrohung dienen. Sie wirken auch nach innen, können Konflikte zwischen Mitgliedern schlichten und erlauben es der Organisation, das Verhalten einzelner Mitglieder zu kontrollieren. Ist die Ukraine Mitglied, wäre die NATO besser in der Lage, revisionistische Tendenzen der Außenpolitik Kiews einzufangen und die Waffenstillstandslinie zu zementieren. Und mit einem klaren Signal der Abschreckung würde sie auch das Risiko einer abermaligen russischen Aggression verringern. Allerdings würde die Aufnahme der Ukraine in die NATO von politischen Eliten in Russland weit über das Regime Putin hinaus als Affront verstanden werden. Ob mit der Auflösung des bisherigen Zwischenraums zwischen NATO und Russland die neue Grenze zu einer dauerhaften Konfrontationslinie wird und die Chance auf Moderation eines Nachfolgeregimes in Moskau unterminiert, ist dennoch nicht ausgemacht. Denn wenn die Grenzziehung aus Sicht beider Seiten als unverrückbar erscheint und beide sich über Zeit daran gewöhnen, so zumindest die deutsche Erfahrung, lassen sich Reibungsflächen reduzieren und die Herausbildung von Koexistenz begünstigen. Allerdings gelang in den 1960er Jahren der Einstieg in die Entspannungspolitik erst, nachdem beide Seiten in den Abgrund des nuklearen Untergangs geblickt hatten.

Teil II dieser Analyse ist am 6. Juni 2023 auf dem PRIF Blog erschienen.

Matthias Dembinski
Dr. Matthias Dembinski ist wissenschaftlicher Mitarbeiter im Programmbereich „Internationale Institutionen“ und Projektleiter an der HSFK. Er forscht zu Fragen von Gerechtigkeit in den internationalen Beziehungen, regionalen Sicherheitsorganisationen und humanitären Interventionen. Sein regionaler Schwerpunkt ist Westeuropa. // Dr Matthias Dembinski is Senior Researcher in the research department “International Institutions” and project manager at PRIF. His research interests are questions of justice in international relations, regional security organisations and humanitarian interventions. His regional focus is Western Europe.

Matthias Dembinski

Dr. Matthias Dembinski ist wissenschaftlicher Mitarbeiter im Programmbereich „Internationale Institutionen“ und Projektleiter an der HSFK. Er forscht zu Fragen von Gerechtigkeit in den internationalen Beziehungen, regionalen Sicherheitsorganisationen und humanitären Interventionen. Sein regionaler Schwerpunkt ist Westeuropa. // Dr Matthias Dembinski is Senior Researcher in the research department “International Institutions” and project manager at PRIF. His research interests are questions of justice in international relations, regional security organisations and humanitarian interventions. His regional focus is Western Europe.

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