Bislang hat sich der UN-Sicherheitsrat offiziell nicht mit COVID-19 beschäftigt, obwohl die Pandemie potenziell weitreichende Auswirkungen auf Fragen von Frieden und Sicherheit haben kann. Die Arbeit des Sicherheitsrats wird durch die Krise organisatorisch erschwert. Aber auch aufgrund unterschiedlicher Interessen der permanenten Mitglieder scheint eine Einigung auf eine Erklärung oder Resolution nicht in Sicht. Dabei hätte der Sicherheitsrat gerade jetzt eine Vorreiterrolle im Krisenmanagement einnehmen müssen, indem er COVID-19 zur Bedrohung für Frieden und Sicherheit erklärt und multilaterale Mechanismen zur Krisenbewältigung einrichtet.
Der Sicherheitsrat trifft sich im Regelfall fast täglich zu Arbeitssitzungen am Hauptsitz der Vereinten Nationen. Diplomatie beruht nicht zuletzt auf der Möglichkeit persönlicher Interaktionen und Verhandlungen. Die Routinen des Sicherheitsrats wurden durch die aktuellen Entwicklungen grundsätzlich in Frage gestellt. Viel dramatischer sind jedoch die Konsequenzen, die COVID-19 auf Fragen von Frieden und internationaler Sicherheit haben könnte.
Krise der Arbeitsmethoden
Als China Anfang März die Präsidentschaft des Sicherheitsrats übernahm, äußerte sich der chinesische Botschafter im Rahmen einer Pressekonferenz noch dahingehend, dass kein Grund zur Panik bestehe und es nicht geplant sei, dass der Rat sich mit COVID-19 befasse. Die Thematik könne besser von UN-Organen behandelt werden, deren Fokus auf Themen globaler öffentlicher Gesundheit liegt. Das Arbeitsprogramm für den Monat März schien weitestgehend unbeeinträchtigt von der sich anbahnenden Infektionswelle.
Dies änderte sich, nachdem am 16. März der Hauptsitz der Vereinten Nationen teilweise geschlossen wurde und alle Sitzungen des Sicherheitsrats zunächst verschoben wurden. Russland äußerte sich zunächst generell gegen virtuelle Formate und forderte weiterhin Sitzungen mit persönlicher Anwesenheit, die Begründungen hierfür reichten von rechtlichen bis hin zu organisatorischen Gründen, weil etwa eine Simultanübersetzung in die sechs Amtssprachen der UN in diesem Format nicht möglich sei.
Dies änderte sich Berichten zufolge zumindest teilweise nach einem öffentlichen Auftritt von Präsident Putin in einem Schutzanzug. Russland lehnte jedoch weiterhin die Abstimmung von Resolutionen in virtuellen Sitzungen ab, daher hat der Rat zuletzt ein kompliziertes Verfahren beschlossen, das die Annahme von Resolutionen durch eine schriftliche Abstimmung ermöglicht. Auf diesem Wege wurden Ende März vier Resolutionen verabschiedet. Damit ist es gelungen, die Arbeitsfähigkeit des Rats zumindest vorübergehend sicherzustellen.
Für den Monat April wurde mittlerweile ein informelles Arbeitsprogramm veröffentlicht, das sowohl offene als auch geschlossene Videokonferenzformate vorsieht. Nach dem Vorbild „normaler” geschlossener Sitzungen nehmen nur Mitglieder des Rats an geschlossenen Videokonferenzen teil, bei offenen Formaten ist auch die Teilnahme anderer Staaten und Akteure möglich. Auch während der Präsidentschaft der Dominikanischen Republik im April steht COVID-19 bisher nicht auf der Tagesordnung des Rats. Doch es kann zumindest erwartet werden, dass die Entwicklungen – insbesondere die Auswirkungen von COVID-19 auf die Situation in verschiedenen Konfliktregionen – bei verschiedenen Diskussionen eine Rolle spielen werden. Zudem wird über eine Sitzung des Rats zu COVID-19 in den nächsten Tagen spekuliert.
Showdown zwischen China und den USA
UN-Generalsekretär Guterres wandte sich am 23. März mit einem Appell für einen humanitären weltweiten Waffenstillstand in allen Gewaltkonflikten an die Öffentlichkeit, damit unbedingt notwendige Vorbereitungen gegen eine Verbreitung des Virus auch in diesen vulnerablen Staaten getroffen werden können. Die UN-Generalversammlung verabschiedete am Donnerstag (02. April 2020) ohne Gegenstimmen eine Resolution, die die zentrale Rolle der Vereinten Nationen bei der Koordination einer globalen Antwort auf die Corona-Krise betont und zu internationaler Kooperation aufruft.
Im Gegensatz dazu schaffte es der Sicherheitsrat bisher nicht einmal, sich auf eine gemeinsame (unverbindliche) Erklärung zu einigen und damit etwa den Appell von Guterres nachdrücklich zu unterstützen. Wieder einmal sind es Konflikte zwischen den permanenten Mitgliedern und hier insbesondere zwischen den USA und China, die dazu führen, dass der Rat untätig bleibt. Zunächst scheiterte eine Initiative Estlands, eine Sitzung einzuberufen und eine Erklärung zu verabschieden, in welcher der Rat unter anderem seine Sorge über die Auswirkungen der Pandemie für Frieden und Sicherheit Ausdruck verliehen hätte.
Ende letzter Woche wurde der Entwurf einer Resolution von Frankreich zwischen den fünf ständigen Mitgliedern des Rats zirkuliert, doch auch hier zeichnete sich schnell ein Stillstand ab. Die USA hatten versucht, einen Passus in die Resolution einzubringen, der auf den chinesischen Ursprung des Virus hinwies, was vorhersehbar auf den Widerstand Chinas stieß. In einem Artikel der Zeitschrift Foreign Policy heißt es gar, dass der Rat zu einer “site of a U.S.-China showdown over the coronavirus” geworden sei. China und Russland sind generell zögerlich, wenn es um die Ausweitung von Zuständigkeiten des Rats auf nicht-traditionelle Sicherheitsrisiken geht, für die sie die Zuständigkeit bei anderen Organen und Organisationen des Systems der Vereinten Nationen verorten – im vorliegenden Fall bei der Weltgesundheitsorganisation WHO.
In der aktuellen Krise ist China zudem besorgt um das eigene Image: Derzeit versucht China, seine globale Solidarität in der Corona-Krise in den Vordergrund zu stellen und so etwa davon abzulenken, dass das autoritäre Vorgehen im eigenen Land möglicherweise den Pandemie-Ausbruch verschärfte. Russland hat sich zwar prinzipiell positiv zur Initiative von Guterres für einen globalen Waffenstillstand geäußert, aber will sich vorbehalten, weiter gegen Terroristen vorzugehen, was einer uneingeschränkten Unterstützung der Guterres-Initiative in einer Resolution im Wege stehen dürfte. Aktuell hat Tunesien die Initiative ergriffen. Der Entwurf einer Resolution wird zwischen allen 15 Mitgliedern beraten und von allen gewählten Mitgliedern des Rats unterstützt (siehe unten).
Präzedenzfall Ebola
Es wäre nicht das erste Mal, dass der UN-Sicherheitsrat eine Gesundheitskrise zur Bedrohung von Frieden und Sicherheit erklärt. Bereits 2014 verabschiedete der Sicherheitsrat einstimmig Resolution 2177, in der der Ausbruch von Ebola in Westafrika zur Bedrohung von Weltfrieden und internationaler Sicherheit nach Art. 39 der UN-Charta erklärt wurde. Die Resolution rief die Mitgliedstaaten dazu auf, Hilfe für die betroffenen Länder Guinea, Liberia und Sierra Leone bereitzustellen, etwa in Form von medizinischem Personal und Ausrüstung sowie technischem Knowhow. Zudem forderte der Sicherheitsrat, „allgemeine Reise- und Grenzbeschränkungen aufzuheben“ und „Handels- und Transportverbindungen aufrechtzuerhalten“.
Die Verhandlungen von Resolution 2177 erfolgten unter Vorsitz der USA, deren Führungsrolle ausschlaggebend für die Verabschiedung und Umsetzung war. Während der Debatte über die Resolution wurde deutlich, dass die Bezeichnung eines Gesundheitsrisikos als Bedrohung für Frieden und Sicherheit keine eindeutige Grundlage hatte. Während beispielsweise Brasilien und Kolumbien Ebola zunächst nicht als Bedrohung für Frieden und Sicherheit sahen, verwies unter anderem Frankreich auf das steigende Konfliktrisiko in den von Ebola betroffenen Staaten aufgrund der Schwächung von Wirtschafts- und Sozialsystemen und möglichen Rückschritten im Prozess der Friedenskonsolidierung. WHO-Generalsekretärin Dr. Margaret Chan unterstrich zudem in ihrem Briefing vor dem Sicherheitsrat das Potenzial von Ebola für ein mögliches Staatsversagen in den betroffenen Ländern.
Die aktuelle Situation unterscheidet sich in vielerlei Hinsicht von der im Jahr 2014. Resolution 2177 hatte das zentrale Ziel, nationale Grenzschließungen aufzuheben, um die grenzübergreifende Bewegung von Fachpersonal und medizinischen Gütern nach und innerhalb von Westafrika zu ermöglichen. Während die Ebola-Epidemie regional auf Westafrika begrenzt war und somit eine Koordinierung internationaler Hilfe lokal fokussiert werden konnte, hat sich COVID-19 zu einer globalen Pandemie entwickelt.
Ebola bedrohte die sozioökonomische Entwicklung und Fortschritte in der Friedenskonsolidierung in Westafrika – doch die aktuelle Situation lässt sich nicht mehr regional eingrenzen: Anfang April 2020 wurden Infektionen mit COVID-19 in 181 Ländern nachgewiesen. Grenzschließungen und Unterbrechungen von Handelsrouten sind nicht mehr begrenzt auf einzelne Regionen, sondern ein globales Phänomen. Dies bedeutet auch, dass Länder, die Hilfe zur Verfügung stellen könnten und sollten, auf interne Belange fokussiert sind. Von den USA – zentrale Führungskraft bei der Verhandlung von Resolution 2177 – ist nicht zu erwarten, dass sie unter Donald Trump eine führende Rolle bei der Formulierung einer multilateralen Antwort auf die Krise einnehmen werden.
Die Gefahren jedoch, die den Sicherheitsrat zur Erklärung von Ebola als Bedrohung für Frieden und Sicherheit bewegten, sind mit COVID-19 akuter denn je: Zusammenbrüche der Gesundheitssysteme in Ländern des globalen Südens, Nahrungsmittelknappheit als Folge von Beschränkungen des öffentlichen Lebens, die mögliche Eskalation von bestehenden Konflikten aufgrund von Ressourcenknappheit sowie die schwierige Aufrechterhaltung des staatlichen Gewaltmonopols in (Post-Konflikt-)Ländern mit fragiler Staatlichkeit.
Der Sicherheitsrat sollte COVID-19 zu einer Bedrohung für Frieden und Sicherheit erklären
Eine Resolution des Sicherheitsrats hätte nicht nur Signalwirkung, sondern auch weitaus größere Wirkungskraft als die Resolution der Generalversammlung. Resolutionen des Sicherheitsrats sind für alle Staaten völkerrechtlich bindend. Inhaltlich sollte die Resolution den Aufruf für einen humanitären Waffenstillstand von UN-Generalsekretär Guterres nachdrücklich unterstützen. Zudem sollte sie die Situation von Geflüchteten und anderen besonders verletzlichen Gruppen der Zivilbevölkerung thematisieren. Dies wird Berichten zufolge bereits in einem Resolutionsentwurf von Tunesien gefordert, der von den zehn nicht-ständigen Mitgliedern des Rats unterstützt wird.
Darüber hinaus sollte eine Resolution den Blick auf vom Sicherheitsrat mandatierte Friedensmissionen und UN-Präsenzen in Konfliktregionen richten. Hier sollte die UN alle notwendigen Maßnahmen treffen, um zum einen das eigene Personal zu schützen. Vorbilder liefern die Resolutionen 1308 (2000) und 1983 (2011), in denen der Sicherheitsrat die Auswirkungen von HIV/Aids auf UN-Friedensmissionen thematisierte. Zum anderen muss sichergestellt werden, dass eine Verbreitung des Virus durch UN-Personal und -Truppen in die lokale Bevölkerung vermieden wird. Hier muss die UN zeigen, dass sie aus der Erfahrung in Haiti gelernt hat, bei der Peacekeeper für den Ausbruch von Cholera verantwortlich waren. Das Aussetzen und die Organisation von Truppenrotationen, wie etwa bei MONUSCO und UNMISS, ist hier ein wichtiger Bestandteil.
Es existieren außerdem Vorschläge, durch eine Resolution des Sicherheitsrats einen internationalen Mechanismus für die globale Beschaffung und Verteilung von medizinischen Gütern einzurichten. Hierdurch könnten Kapazitäten internationaler, regionaler und zivilgesellschaftlicher Organisationen besser mobilisiert und koordiniert werden, um beispielsweise die Aufrechterhaltung nationaler Gesundheitssysteme zu gewährleisten oder die Ausbildung von Pflegekräften zu unterstützen.
Zudem könnte der Sicherheitsrat – wie bereits bei Ebola – dazu beitragen, Reise- und Grenzschließungen aufzuheben, um humanitäre und medizinische Versorgung in besonders gefährdeten Regionen und Konfliktgebieten sicherzustellen. Mit Blick auf die Sicherstellung der medizinischen Versorgung in Ländern mit schwachen Gesundheitssystemen sollte der Sicherheitsrat sich bemühen, Maßnahmen für eine gerechte Beschaffung und Verteilung medizinischer Güter festzulegen. Hierfür sollte der Sicherheitsrat sich auch auf regionale Organisationen stützen und die jeweiligen UN-Länderteams stärken.
Kooperation statt Blockade: Der Sicherheitsrat muss seiner Verantwortung gerecht werden
Die USA und insbesondere New York sind mittlerweile zu einem Epizentrum von COVID-19 geworden. Eine schnelle Rückkehr zur Normalität am Hauptsitz der Vereinten Nationen und damit auch für den Sicherheitsrat scheint damit ausgeschlossen. Das enthebt den Sicherheitsrat aber nicht seiner Verantwortung für Frieden und internationale Sicherheit. Hierfür ist es essentiell, dass sich die Blockade bestimmter Mitglieder endlich in eine kooperative Haltung wandelt. Ziel muss es insbesondere sein, dass im Schatten der Corona-Krise bestehende Krisen und das Leiden von Menschen in Konfliktgebieten nicht weiter verschärft werden.
Bundespräsident Steinmeier und Außenminister Maas haben die Forderung von UN-Generalsekretär Guterres nach einem globalen Waffenstillstand unterstützt. Die Bundesregierung sollte die derzeitige Mitgliedschaft Deutschlands im Sicherheitsrat nutzen, um auf eine Resolution hinzuwirken. Auf Initiative Deutschland und anderer Staaten wird Guterres den Sicherheitsrat am 9. April zu den Auswirkungen von COVID-19 unterrichten, dies könnte ein erster Schritt sein, um die Blockade zwischen den ständigen Mitgliedern zu lockern.
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