Das UNO-Gebäude in New York.
Die UNO war als System kollektiver Sicherheit gedacht. | Photo: C. K. Hartmann via flickr | CC BY 2.0

Ein freiheitlicher Sicherheitsbegriff für die Nationale Sicherheitsstrategie

Welchen Sicherheitsbegriff sollte die Bundesregierung der neuen Nationalen Sicherheitsstrategie zugrunde legen? Außenministerin Annalena Baerbock hat gefordert, es müsse um die „Sicherheit der Freiheit unseres Lebens“ gehen und um ein umfassendes Sicherheitsverständnis. Aber droht ein erweiterter Sicherheitsbegriff nicht völlig beliebig zu werden, weil alles zu einem Sicherheitsproblem erklärt und „versicherheitlicht“ werden kann? Der Einwand ist berechtigt. Aber „total unscharf“, wie Baerbock befürchtet, wird der Sicherheitsbegriff nur dann, wenn er zwar erweitert, aber nicht differenziert wird und damit die Fähigkeit verloren geht, Prioritäten zu setzen. Aber wie lassen sich unterschiedliche Sicherheitsverständnisse integrieren und differenzieren? Vier Fragen müssen dafür beantwortet werden: Für wen soll Sicherheit bereitgestellt werden? Wovor soll die Sicherheitsstrategie schützen? Wie und mit welchen Mitteln soll das geschehen? Und wer soll das machen und die Verantwortung übernehmen?

Nationale, gesellschaftliche und menschliche Sicherheit

Da es um die nationale Sicherheitsstrategie geht, liegt es nahe anzunehmen, es gehe um den Staat, dessen nationale Sicherheit geschützt werden solle. Das ist nicht verkehrt, sind doch Staatlichkeit und funktionierende Institutionen die sicherste Garantie zur Verhinderung von Bürgerkriegen, organisierter Kriminalität und grassierender Korruption. Wenn der Staat allerdings bedroht ist, etwa durch einen Angriff von außen, würde er seine elementare Schutzfunktion verlieren. Der Erhalt staatlicher Souveränität und territorialer Integrität sind deshalb zentrale Aufgaben der Sicherheitspolitik.

In Demokratien ist nationale Sicherheit aber kein Selbstzweck, weil der Staat immer im Verhältnis zur Gesellschaft gesehen werden muss. Gesellschaftliche Sicherheit (societal security) ist deshalb gleichrangig und bezieht sich auf das Selbstbestimmungsrecht der Gesellschaft und die Freiheit ihrer Bürgerinnen und Bürger etwa vor Eingriffen in den demokratischen Willensbildungsprozess. Noch grundsätzlicher setzt der Begriff der menschlichen Sicherheit (human security) an, der im Kontext der Vereinten Nationen entstand. Ihm geht es um die Gewährleistung grundlegender Subsistenzbedingungen, die jedem Individuum ein menschenwürdiges Leben ermöglichen. Dieses Sicherheitsverständnis ist nicht nur für Menschen im Globalen Süden, sondern generell von Bedeutung. Denn es macht deutlich, dass der eigentliche Zweck der Sicherheitspolitik der Mensch ist, nicht der Staat. Nur sollte auch die individuelle Sicherheit des Menschen nicht absolut gesetzt werden, denn vollkommene Sicherheit würde ihm die Freiheit und den Raum für ein selbstbestimmtes Leben nehmen. Es hat folglich wenig Sinn, den einen Sicherheitsbegriff gegen den anderen auszuspielen. Nationale, gesellschaftliche und menschliche Sicherheit müssen in ihrem Spannungsverhältnis als Einheit verstanden und je nach Gefahrenlage abgestuft zur Anwendung gebracht werden.

Der Sicherheitsbegriff muss aber noch in einer weiteren Hinsicht abgestuft werden. Zwar trägt die Bundesregierung Verantwortung zunächst und vor allem für die eigene Bevölkerung, der gegenüber sie rechenschaftspflichtig ist. Darüber hinaus trägt sie aber Verantwortung im Rahmen vertraglicher Verpflichtungen für die Sicherheit der Verbündeten der NATO, der Partner in der Europäischen Union und befreundeter Staaten, für die mehr oder weniger bindende Sicherheitsgarantien übernommen worden sind, z.B. Israel. Jenseits vertraglicher Verpflichtungen besteht eine politische Verantwortung für die Aufrechterhaltung der internationalen Ordnung, die Einhaltung des Völkerrechts und die Achtung elementarer Menschen- und Bürgerrechte. Dieser Verantwortung kommt die Bundesrepublik etwa durch zahlreiche Friedens- und Stabilisierungseinsätze der Bundeswehr nach. Insofern ist auch die menschliche Sicherheit in Regionen des Globalen Südens Teil des deutschen Sicherheitsinteresses. Allerdings ist diese Verantwortung abgestuft zu verstehen und ins Verhältnis zu anderen Sicherheitsinteressen zu setzen, die räumlich näher oder institutionell verbindlicher sind.

Militärische, wirtschaftliche und ökologische Sicherheit

Vor welchen Gefahren soll die Nationale Sicherheitsstrategie schützen? In der gegenwärtigen Lage fällt die Antwort nicht schwer. Der Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine hat militärische Sicherheit (military security) und damit Verteidigungsfähigkeit und Abschreckung auch in Deutschland wieder zu einer sicherheitspolitischen Priorität werden lassen. Es ist nur folgerichtig, dass mit dem „Sondervermögen Bundeswehr“ die Ausrüstung der Armee auf den neuesten Stand gebracht und darüber hinaus eine dauerhafte Erhöhung des Wehretats angestrebt wird.

Der Krieg hat aber auch gezeigt, dass nicht nur militärische Gewalt, sondern auch wirtschaftlicher Zwang die Sicherheit eines Landes beeinträchtigen kann. Die einseitige Abhängigkeit von russischen Energielieferungen hat Deutschland verwundbar gemacht. Schon in der Ölpreiskrise der 1970er Jahren war die Abhängigkeit des westlichen Wirtschaftsmodells von fossiler Energie deutlich geworden. Damals entstand das Konzept der wirtschaftlichen Sicherheit (economic security), das den freien Zugang zu strategischen Rohstoffen und die Freiheit der Handelswege betonte. Heute geht es nicht mehr nur um Öl und Gas oder strategische Rohstoffe wie Lithium oder Kobalt, sondern auch um die Sicherung komplexer Lieferketten einer vernetzten Weltwirtschaft.

Aber nicht nur das Weltwirtschaftssystem ist im Zuge der Globalisierung instabil und krisenanfällig geworden, auch das globale Ökosystem steht vor dem Kollaps. Seit Ende der 1980er Jahre wird diese Gefahr unter dem Begriff der ökologischen Sicherheit (environmental security) diskutiert. Der Klimawandel verschärft die Lage dramatisch. Die anthropogene Erderwärmung stellt eine neue Dimension existentieller Bedrohung da, und zwar für Staaten, Gesellschaften und Menschen gleichermaßen. So gesehen hat der beschlossene Ausstieg aus fossilen Energiequellen einen doppelten sicherheitspolitischen Effekt. Er erhöht die wirtschaftliche Sicherheit indem er Verwundbarkeiten reduziert und er erhöht die ökologische Sicherheit indem er zur Eindämmung des Klimawandels beiträgt.

Aber nicht alle Sicherheitsprobleme lassen sich gleichzeitig bearbeiten. Drängendere Probleme müssen zuerst angegangen werden, andere müssen zurückgestellt werden. Der Sicherheitsbegriff lässt solch Schieben auf die lange Bank eigentlich nicht zu. Denn wer wollte behaupten, dass die Klimakrise weniger wichtig ist, als Russland geopolitisch in die Schranken zu weisen? Und doch muss, etwa bei der Frage, wie bei einem Öl- und Gasboykott gegen Russland die Energiesicherheit so gewährleistet werden kann, dass die ökologische Sicherheit nicht dauerhaft Schaden leidet, eine rationale Abwägung getroffen werden. Bei einem differenziert erweiterten Sicherheitsbegriff geht es nicht darum, einen prinzipiellen Vorrang von militärischer gegenüber ökologischer, oder ökologischer vor ökonomischer Sicherheit zu behaupten, sondern darum, überhaupt über Priorisierung unter zeitlich und budgetär knappen Ressourcen streiten und zu einer begründ- und rechtfertigbaren Entscheidung zu kommen.

Kollektive, gemeinsame und kooperative Sicherheit

Die Nationale Sicherheitsstrategie muss drittens darüber Auskunft geben, wie und mit welchen Mitteln Sicherheit gewährleistet werden soll. Unbestritten ist, dass Sicherheitspolitik mehr als Verteidigungspolitik ist. Aber wie hängen Militär und Diplomatie, kooperative und nicht-kooperative Strategien zusammen? Welcher „Philosophie“ der Sicherheit sollte die Bundesregierung folgen? Klassisch ist die Unterscheidung zwischen kollektiver Verteidigung und kollektiver Sicherheit. Vertreter kollektiver Verteidigung (collective defense) sind der Ansicht, dass Sicherheit nur mit den engsten Verbündeten einer Militärallianz, etwa der NATO,  gegen einen gemeinsamen Feind erreicht werden kann. Sicherheit ist hier also ein exklusives Gut, das den Bündnismitgliedern vorbehalten ist. Systeme kollektiver Sicherheit basieren demgegenüber auf der Idee, dass Sicherheit auch inklusiv gedacht werden kann. Das gegenseitige Versprechen, der Aggression eines Staates gegenüber einem anderen gemeinsam entgegenzutreten, erzeuge Sicherheit für alle. Die UNO war als System kollektiver Sicherheit gedacht. Allerdings zeigt der gegenwärtige Krieg, dass auch bei klaren Fällen eines Angriffskrieges kein Verlass auf das Kollektiv ist. Wenn zudem der Aggressor die Möglichkeit hat, durch ein Veto Gegenmaßnahmen zu verhindern, führt sich das System selbst ad absurdum. Das heißt nicht, dass kollektive Sicherheit prinzipiell unerreichbar ist, aber hohe, vielleicht unrealistische Erwartungen an das regelgeleitete Verhalten von Staaten stellt, zumindest wenn Großmächte involviert sind. Es ist jedenfalls kein Zufall, dass in der gegenwärtigen Konfrontation mit Russland die UNO nur eine untergeordnete Rolle spielt, während die zwischenzeitlich totgesagte NATO zu neuem Leben erwacht. Kollektive Verteidigung sticht, zumindest gegenwärtig, kollektive Sicherheit.

Man könnte geneigt sein, damit auch andere Konzepte ad acta zu legen, die über eine rein exklusive Idee von Sicherheit hinausgehen. Solche Konzepte sind vor allem im Rahmen der KSZE entstanden, wo bereits in den 1970er Jahren die Idee unteilbarer Sicherheit (indivisible security) entwickelte wurde. Sie besagt, dass kein Staat seine eigene Sicherheit auf Kosten der Sicherheit eines anderen Staates erhöhen solle. Mit Verweis auf dieses Prinzip hat Russland die NATO-Osterweiterung kritisiert, allerdings auch seinen Krieg gegen die Ukraine begründet und damit andere Prinzipien europäischer Sicherheit gebrochen, etwa die Freiheit der Bündniswahl, die friedliche Streitbeilegung und vor allem das Prinzip territorialer Integrität und Souveränität. Als sicherheitspolitischer Leitbegriff ist dieses Konzept damit unbrauchbar geworden.

Das gilt nicht im gleichen Maße für den etwas später entstandenen Begriff der gemeinsamen Sicherheit (common security), der Ende der 1980er Jahre einen wichtigen Beitrag zur Überwindung des Ost-West-Konflikts geleistet hat. Er geht auf den Abschlussbericht der Palme-Kommission zurück und weist über die Idee der kollektiven Sicherheit insofern hinaus, als nicht von Gegensätzen und Konflikten ausgegangen wird, sondern von gemeinsamen Interessen. Sicherheit könne nicht mehr gegen-, sondern nur noch miteinander erzielt werden. In der gegenwärtigen, aufgeheizten Debatte über die angebliche „Naivität“ deutscher Sicherheits- und Friedenspolitik wird auch gemeinsame Sicherheit als eine Idee aus der Provinz linker Friedensillusionen denunziert. Das verkennt, dass erst die Annäherung an Russland und die Identifizierung gemeinsamer Sicherheitsinteressen Entspannungspolitik, Rüstungskontrolle und schließlich das Ende des Kalten Krieges möglich gemacht haben. Ohne gemeinsame Sicherheit wäre Deutschland heute nicht vereint und viele osteuropäische Staaten wären heute vermutlich keine Demokratien. Aber richtig ist auch, dass der Bestand an gemeinsamen Sicherheitsinteressen zwischen Russland und dem Westen über Zeit kontinuierlich abgenommen hat, und exklusive Sicherheitsverständnisse gegenüber inklusiven wieder an Bedeutung gewonnen haben.

Das macht die zentrale Einsicht nicht falsch, dass viele Sicherheitsprobleme grenzüberschreitender Natur sind und nur kooperativ gelöst werden können. Selbst Abschreckung ist, bei genauer Betrachtung, auf Kooperation angewiesen, nämlich die Bereitschaft durch eigene Verwundbarkeit zu einer wechselseitigen nuklearen Stabilität beizutragen. Noch deutlicher wird die Notwendigkeit der Kooperation bei Fragen der Rüstungskontrolle, internationalen Finanz- und Wirtschaftsfragen und der Abwendung der globalen Klima- und Umweltkatastrophe. Das ist der Grund, warum das Konzept der kooperativen Sicherheit (cooperative security) in den letzten Jahren an Bedeutung gewonnen hat. Der Begriff knüpft an die KSZE-Erfahrung an, legt ein weites Verständnis von Sicherheit zugrunde und fokussiert auf institutionelle Zusammenarbeit anstatt auf Drohungen oder Zwang, um Konflikte zu verhindern anstatt sie austragen zu müssen. Damit setzt kooperative Sicherheit einen Kontrapunkt zum nicht-kooperativen Ansatz gemeinsamer Verteidigung, aber ohne die unrealistischen Prämissen kollektiver Sicherheit zu teilen.

Konfrontative und kooperative Strategien können sich durchaus ergänzen oder in unterschiedlichen Situationen oder Phasen internationaler Politik zur Anwendung kommen. Insofern bilden kooperative Sicherheit und kollektive Verteidigung die Pole einer variablen Sicherheitsstrategie, die nicht „ideologisch“ die Friedensfähigkeit von Staaten (oder bestimmten Staaten) prinzipiell leugnet, aber auch nicht „naiv“ die Friedensbereitschaft aller Staaten wie selbstverständlich voraussetzt. Die Nationale Sicherheitsstrategie muss auf beides vorbereitet sein: Konflikt bis hin zu militärischen Auseinandersetzungen und Kooperation bis hin zum Aufbau einer integrierten Friedens- und Sicherheitsordnung.

Ein freiheitlicher Sicherheitsbegriff

Folgt man diesen Überlegungen, muss das Sicherheitsverständnis der Nationalen Sicherheitsstrategie erweitert aber abgestuft, umfassend aber differenziert, variabel aber resolut sein. Aber gibt es so einen Sicherheitsbegriff überhaupt? Vielleicht nicht in dem Sinne, dass mit ihm alle Eventualitäten erfasst werden, denen sich Sicherheitspolitik zuwenden muss. In dieser Weise ist in der Vergangenheit Sicherheit negativ und statisch als „Abwesenheit von Unsicherheit“ definiert worden. Angemessener aber ist es, Sicherheit positiv und prozessual zu definieren, nämlich als die fortwährende Gewährleistung der Freiheit zu einem selbstbestimmten, menschenwürdigen Leben. Mit diesem Verständnis würde man nicht nur den oben geforderten Erweiterungen und Präzisierungen gerecht, sondern zudem drei weitere Probleme lösen.

Erstens würde ein freiheitliches Sicherheitsverständnis die häufig verkürzt geführte Diskussion um Sicherheit versus Freiheit überwinden. Unbestritten dabei bleibt, dass Sicherheitspolitik häufig Kosten für die bürgerlichen Freiheiten einer Gesellschaft bedeutet. Wenn aber Freiheit als der Zielhorizont bestimmt wird, den Sicherheitspolitik zu gewährleisten hat, um weitergehende Zwecke gesellschaftlicher Sicherheit (Selbstbestimmung) und menschlicher Sicherheit (Würde) realisieren zu können, würde Sicherheit in den Dienst demokratischer Ideale gestellt.

Zweitens könnte die konzeptionelle Trennung von innerer und äußerer Sicherheit überwunden und ihre institutionelle Ausformung in den deutschen Sicherheitsinstitutionen zumindest relativiert werden. Freiheitsgefährdungen sind sowohl externer wie interner Natur und nicht selten miteinander verwoben. Anstatt über exklusive Sicherheitsdomains zu streiten, könnte ein freiheitlicher Sicherheitsbegriff dazu beitragen, dass die inter-institutionelle Kooperation verbessert und der vernetzte Ansatz problemorientiert umgesetzt wird.

Drittens könnte ein freiheitlicher Sicherheitsbegriff auch einen Beitrag dazu leisten, Sicherheit nicht länger als die exklusive Aufgabe des Staates anzusehen. Zwar ist es Aufgabe des Staates, Sicherheit im Sinne von Freiheitsgewährleistung zu bieten, aber in dem Maße in dem die Gesellschaft und das Individuum als selbstbestimmt verstanden werden, übernehmen sie auch Verantwortung in der Sicherheitspolitik. In der Demokratie sind nicht nur der Staat, sondern auch Akteure der Zivilgesellschaft, Unternehmen und die individuellen Bürgerinnen und Bürger mitverantwortlich für die Sicherheit, allerdings nicht in einem etatistischen, sondern in einem freiheitlichen Sicherheitsverständnis. Die Nationale Sicherheitsstrategie sollte Sicherheitspolitik deshalb nicht überhöhen, sondern als ein Mittel zur Gewährleistung von Freiheit verstehen, damit die Gesellschaft und ihre Bürgerinnen und Bürger selbstbestimmt und menschenwürdig leben können.

Christopher Daase
Prof. Dr. Christopher Daase ist stellv. geschäftsführendes Vorstandsmitglied der HSFK und Leiter der Programmbereiche "Internationale Sicherheit" und "Transnationale Politik". Seine Forschungsschwerpunkte sind Sicherheitspolitik, internationale Institutionen und politische Gewalt. // Prof. Dr. Christopher Daase is Deputy Director at PRIF and head of PRIF’s Research Departments „International Security“ and „Transnational Politics“. His research focusses on security policy, international institutions and political violence.

Christopher Daase

Prof. Dr. Christopher Daase ist stellv. geschäftsführendes Vorstandsmitglied der HSFK und Leiter der Programmbereiche "Internationale Sicherheit" und "Transnationale Politik". Seine Forschungsschwerpunkte sind Sicherheitspolitik, internationale Institutionen und politische Gewalt. // Prof. Dr. Christopher Daase is Deputy Director at PRIF and head of PRIF’s Research Departments „International Security“ and „Transnational Politics“. His research focusses on security policy, international institutions and political violence.

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