Mit dem Beginn des russischen Angriffskriegs auf die Ukraine wurde das Narrativ eines globalen Wettstreits zwischen Demokratien und Autokratien wiederbelebt, das bereits im Zuge des Aufstiegs Chinas an Bedeutung gewonnen hatte. Im März 2022 hatte auch Außenministerin Annalena Baerbock noch von einem „Bündnis von liberalen Demokratien weltweit“ gesprochen, das es gegen die Diktaturen dieser Welt zu schließen gelte. Etwas mehr als ein Jahr später hat die Bundesregierung nun ihre Nationale Sicherheitsstrategie veröffentlicht, in der vom Zwei-Lager-Denken nichts mehr zu finden ist. Diese positive Entwicklung wird jedoch konterkariert von einem weitgehenden Schweigen zu Fragen von Stabilität und Sicherheit, die sich im Umgang mit unterschiedlichen Regimetypen stellen – was auch keine Lösung ist, wie wir im Folgenden argumentieren.
Welche Rolle kommt politischen Regimetypen in der Nationalen Sicherheitsstrategie zu? Unser allgemeiner Befund lautet: allzu geringe. Ein genauerer Blick zeigt uns folgendes Bild: Erstens liegt ein defensives Verständnis von Demokratie vor: Es gilt primär, die deutsche Demokratie zu verteidigen. Basierend auf der „Diagnose einer multipolaren Welt“ gilt nach außen vor allem das Souveränitätsprinzip – allerdings, so argumentieren wir hier, wirft dies Fragen zum Verhältnis von Werten und Interessen in der deutschen Außenpolitik auf. Wir stellen zweitens fest, dass Autokratien oder autoritäre Regime kaum vorkommen und der globale Trend der Autokratisierung gar nicht genannt wird. Insgesamt spielt die Frage, welche politischen Regime andere Länder haben, für die Sicherheitsstrategie keine erkennbare Rolle – auch wenn die Bundesregierung das Ziel formuliert, Demokratie weltweit zu fördern. Drittens analysieren wir Bezüge zur Frage der Systemrivalität, die in der Strategie durchaus zu finden sind. Ihr Fokus liegt jedoch auf der Konkurrenz um die Ausgestaltung der internationalen Ordnung. Rivalität zwischen Staaten mit divergierenden politischen Systemen, wie sie die US-amerikanische Sicherheitsstrategie betont, spielt in der deutschen Strategie keine Rolle.
Der Wert der Demokratie – nach innen und nach außen
Der Demokratie wird in der Sicherheitsstrategie kontextabhängig unterschiedlich viel Gewicht beigemessen. Von fundamentaler Bedeutung ist die deutsche Demokratie (bzw. die freiheitliche demokratische Grundordnung); auf europäischer Ebene ist Demokratie zumindest für menschliche Sicherheit unabdingbar; im Rest der Welt bleibt ihre Bedeutung bestenfalls vage.
Im Abschnitt „Unsere Werte und Interessen“ (S. 20) betont die Bundesregierung explizit, die Demokratie sei Teil jener Werte, bei denen es im „fundamentalen Interesse” Deutschlands liege, sie vor Bedrohungen von außen und innen zu verteidigen. Auf der globalen Ebene zählt die Demokratie jedoch nicht mehr zum Kern des normativen Programms; stattdessen werden hier souveräne Gleichheit, Gewaltfreiheit und Selbstbestimmungsrecht hervorgehoben (S. 11). Dies ist einerseits sicherlich als direkte Reaktion auf den laufenden russischen Angriffskrieg in der Ukraine zu verstehen, lässt sich aber auch als Antwort auf die Diagnose lesen, dass wir „in einem Zeitalter wachsender Multipolarität und zunehmender systemischer Rivalität“ (S. 23) leben. Es geht nicht (mehr) um das ambitionierte Projekt des Ausbaus und der Absicherung einer liberalen Weltordnung, sondern um die Verteidigung einer in normativ abgespeckter Form „freien“ oder noch schlichter: „regelbasierten“ internationalen Ordnung.
An anderer Stelle spricht die Sicherheitsstrategie dann aber doch vom „Eintreten für Demokratie“ (S. 21), nämlich im Kontext einer längeren Liste von Voraussetzungen für nachhaltige Sicherheit (und nicht als Wert für sich). Wie verträgt sich dies nun wiederum mit dem normativen Maßstab außenpolitischen Handelns, der auf Souveränität und Selbstbestimmung im Rahmen des Völkerrechts abzielt? Als ein Weg, Demokratien in anderen Ländern zu fördern, wird die Entwicklungspolitik genannt: So hänge „Zustimmung zu Demokratien (…) auch davon ab, inwiefern sie Wohlfahrt, Sicherheit, Rechtsstaatlichkeit und Beteiligung für weite Teile der Bevölkerung schaff(t)en“ (S. 43). Während diese Argumentation eine hohe Plausibilität hat, so ist die deutsche Entwicklungszusammenarbeit (EZ) auch in nicht-demokratischen Regimen aktiv. Wirkt EZ auch hier stabilisierend (und untergräbt damit einen Weg zu nachhaltiger Sicherheit) oder ist die Annahme, dass Entwicklung stets demokratieförderlich ist, auch in zunächst nicht-demokratischen Kontexten? Hier bleibt die Sicherheitsstrategie verdächtig still – wie insgesamt im Bereich von Autokratie und Autokratisierung.
Die (fast) vergebliche Suche nach Autokratien
Mittlerweile ist in der politikwissenschaftlichen Forschung kaum mehr umstritten, dass wir aktuell einen globalen Trend der Autokratisierung bzw. der Erosion der Demokratie erleben (siehe etwa hier und hier). Von der Betonung vielfältiger Bedrohungen „unserer Demokratie” abgesehen, findet sich hierzu in der nationalen Sicherheitsstrategie keine Auseinandersetzung. Am ehesten in diese Richtung geht eine Referenz im Kontext der Entwicklungspolitik: „Dort, wo Regierungen Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit untergraben, richtet die Bundesregierung ihre Zusammenarbeit stärker auf die nichtstaatliche und lokale Ebene sowie auf multilaterale Ansätze aus.“ (S. 44). Abgesehen davon, dass der Fokus in dem Zitat auf der Unterminierung von „Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit” und nicht von Demokratie liegt: Spielt es über die EZ hinaus keine Rolle für deutsche Sicherheit, wenn etwa EU-Mitgliedstaaten, Indien oder der EU-Nachbarstaat Tunesien deutliche Verschiebungen in Richtung Autokratie verzeichnen?
Dass die Sicherheitsstrategie hier nicht deutlicher wird, könnte am zum Teil schillernden Begriff des „Partners“ liegen. Einerseits spricht die Strategie, wenn auch abstrakt, von „Partnern, die unsere Werte und Interessen teilen”. Andererseits zielt sie aber auch explizit auf „die Zusammenarbeit und neue Partnerschaften mit Staaten, die nicht alle unsere Werte teilen (…), die aber wie wir für eine freie internationale Ordnung auf Grundlage der Charta der Vereinten Nationen und des Völkerrechts eintreten“ (S. 49). Diese Formulierung, die im Übrigen in ähnlicher Form auch in der US-amerikanischen Sicherheitsstrategie auftaucht, macht explizit, dass internationale Partnerschaften im Kern auf dem Völkerrecht basieren und nicht vom Regimetypus abhängen. Diese (faktische) Abkehr von einer allzu groben Aufteilung der Welt in gute Demokratien und schlechte Autokratien ist einer politisch fragmentierten, multipolaren Welt angemessen, wie wir in einem früheren Beitrag argumentiert haben. Allerdings ist damit noch kein Umgang mit der Vielzahl unterschiedlich autokratisch verfasster Staaten gefunden. Wird etwa im Kontext internationalen Krisenmanagements betont, die Bundesregierung werde „Instrumente wie die militärische Ertüchtigung von Partnern zur Übernahme eigener Sicherheitsverantwortung […] weiter stärken“ (S. 40), so muss deren Regimetyp spätestens dann Beachtung finden, wenn bei Rüstungsexporten „Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit im Empfängerland besonders berücksichtig(t)“ (S. 15) werden sollen.
Für die Sicherheit der EU ist laut Sicherheitsstrategie zudem „ein intensiviertes Engagement für die Stabilisierung unserer Nachbarschaft“ (S. 37) vonnöten. Auch hier stellt sich die Frage nach dem Verhältnis von Stabilität und Regimetyp sehr konkret. Die EU hatte 2011 im Zuge des sogenannten arabischen Frühlings bedauert, zu lange auf Kooperation mit nur vermeintlich stabilen Autokratien gesetzt zu haben, und die Unterstützung von Demokratisierung als Ziel vorgegeben. Mit der Priorisierung der Themen „Migration“ und „islamistischer Terrorismus“ wurde seit 2015 wieder auf Kooperation mit Autokratien gesetzt. Zum Management von beidem, so die Argumentation, braucht es „Stabilität“ in der Nachbarschaft. Was oft als alternativlose Realpolitik dargestellt wird, birgt aber selbst in eng sicherheitspolitischer Betrachtung einen klaren Zielkonflikt. Nicht nur stärkt eine auf Stabilisierung, Migrationskontrolle und Terrorismusbekämpfung fokussierte Zusammenarbeit zumindest kurzfristig bestehende autokratische Regime. Auch intensiviert sie mitunter bestehende Missstände im Bereich von Repression durch Polizei und Militär, was erhöhte Gewalt gegen die Opposition im Land, marginalisierte Gruppen und geflüchtete Menschen bedeuten kann. Selbst wenn man hier normative Fragen aussparen wollte: Derartige Gewaltformen und Unterdrückungsstrukturen tragen mittelfristig zu Konflikten, neuen Fluchtgründen und Radikalisierung bei – und sind deshalb nicht dazu geeignet, EU-Interessen an Sicherheit und Stabilität mittelfristig zu befördern.
Angesprochen ist hier ein Zielkonflikt, der sich sowohl in der Ursachenbekämpfung von „Radikalisierung und Terrorismus“ (S. 38) als auch im Umgang mit „fragilen Staaten“ und Konfliktgesellschaften (S. 23, etwa Syrien, Irak, Libyen, „Horn von Afrika“, „Sahel“) stellt. Die Spannung zwischen (kurzfristiger) Stabilität und (mittelfristiger) politischer Transformation ist nicht einfach aufzulösen, müsste als zentrale Herausforderung der Gestaltung von Beziehungen zu solchen „Partnern“ im Rahmen einer nationalen Sicherheitsstrategie aber zumindest angesprochen sein. Dies gilt umso mehr, als die Leitlinien der Bundesregierung zur Krisenverhinderung, Konfliktbewältigung und Friedensförderung auf diesen Zielkonflikt explizit hinweisen, u. a. genau am Beispiel der arabischen Welt. Wenn also in der Sicherheitsstrategie, wie an mehreren Stellen erwähnt, Demokratie eine relevante Größe für nachhaltige Sicherheit bildet, sollten Überlegungen zum Umgang mit Autokratien, Autokratisierungsprozessen und autoritären Herrschaftspraktiken auch in formal-demokratischen Regimen nicht ausgespart werden.
Deutschland und China als Systemrivalen
Eine allgemeine Rivalität zwischen Autokratien und Demokratien wird, wie bereits festgestellt, nicht angesprochen. Einigermaßen prominent bleibt jedoch der Gedanke, dass Deutschlands globales Sicherheitsumfeld von einer „Systemrivalität“ geprägt sei (Vorwort der Außenministerin, S. 7, siehe zudem S. 23, S. 49). Worin diese Systemrivalität gründet, wie sie das Verhalten der beteiligten Akteurinnen prägt und wie mit ihr sicherheitspolitisch umzugehen ist, bleibt jedoch im Vagen. Es mag naheliegen, diese Formel im Sinne eines Wettstreits umfassender Systementwürfe wie zu Zeiten des Kalten Krieges zu interpretieren, der damals tatsächlich sicherheitspolitisch strukturbildend war. Beim fraglichen „System“ scheint es sich allerdings weniger um die innenpolitische Verfasstheit eines Landes zu handeln, als vielmehr um die globale Ordnung. Selbstbewusst wird der „Wettbewerb mit Staaten, die einer freien internationalen Ordnung (…) entgegenstehen“ (S, 49) angenommen. Es werden die „die Folgen der Systemrivalität“ (S. 49) ernst- sowie das Streben einiger Staaten wahrgenommen, „diese Ordnung zu untergraben und so ihre revisionistischen Vorstellungen von Einflusssphären durchzusetzen“ (S. 23). Diese Systemrivalität wäre also eine klassisch hegemoniale zwischen Status-Quo-Mächten und deren Herausforderern, die jeweils inkompatible internationale Ordnungsentwürfe vertreten, welche sich jedoch nicht zwingend aus ihren innenpolitischen Systemen ergeben müssen.
Welche Staaten gemeint sind, wird an diesen Stellen noch nicht verraten. Ansonsten wird aber insbesondere China als „systemischer Rivale“ benannt (S. 12, 23), was der einzige Bezug auf einen spezifischen, rivalisierenden Akteur im Dokument bleibt. Dies ist inzwischen keine Neupositionierung mehr: Bereits 2019 hatte die EU ihr Verhältnis zu China als eines von simultaner Partnerschaft, Wettbewerb und eben „systemischer Rivalität“ charakterisiert. Auch in der soeben veröffentlichten China-Strategie der Bundesregierung taucht das Modell auf. Im damaligen „strategic outlook“ der EU wurde diese Rivalität allerdings direkt auf Chinas „Verbreitung alternativer Governance-Entwürfe“ bezogen, d. h. auf eine primär normative Auseinandersetzung um die Ausgestaltung politischer Ordnungen in Drittstaaten und den Inhalt internationaler Regelwerke, nicht auf eine machtpolitische. Hier ist China durch die Schaffung globaler Entwicklungsangebote wie der Belt-and-Road-Initiative und die zunehmend aktive Mitarbeit in den VN-Organen tatsächlich ein Akteur, der massiv an Einfluss gewonnen hat und auf diesen Ebenen die westlich-liberale Hegemonie in einem normativen Sinn herausfordert. Die China-Strategie definiert Systemrivalität denn auch als „unterschiedliche Vorstellungen über die Prinzipien der internationalen Ordnung“, die China zudem plane, „entlang der Interessen seines Einparteiensystems zu beeinflussen“; hier wird also ein expliziter Konnex zur innenpolitischen Verfasstheit des Landes hergestellt.
Fazit
In der Debatte um die Ausgestaltung der deutschen Sicherheitsstrategie hatten wir uns im vergangenen Jahr dagegen ausgesprochen, die Vorstellung eines neuen Systemwettbewerbs, in dem sich sich die „guten Demokratien“ dieser Welt gegen die „bösen Autokratien“ zusammenschließen müssen, zum Ausgangspunkt der sicherheitspolitischen Strategiebildung zu machen. Stattdessen hatten wir damals dafür plädiert, differenzierter zu betrachten, wie einzelne autoritäre Regime funktionieren, wie sie sich außenpolitisch verhalten und wie diese Faktoren zusammenhängen. Die Ausgestaltung und Funktionsweise der politischen Ordnung anderer Staaten ist für die deutsche Sicherheits- und Friedenspolitik von hoher Bedeutung. Dies spiegelt sich jedoch in der Nationalen Sicherheitsstrategie nicht wider, wo die Verweise auf Regimetypen sehr knapp gehalten wurden. Dies genauer auszubuchstabieren, bleibt nun den nachfolgenden länder- und themenspezifischen Strategien überlassen, die den Rahmen der neuen deutschen Sicherheitsstrategie mit politisch-operativem Leben zu füllen haben. Dabei gehören allgemeine Fragen und Dilemmata übergreifend und breiter diskutiert. In jedem Fall tut das Gespräch über den Umgang mit verschiedenen Regimetypen not, denn nicht über sie zu reden ist auch keine Lösung.
Die aktuelle PRIF-Blogserie zum Thema Regimewettbewerb fasst aktuelle Ergebnisse unserer gleichnamigen Forschungsgruppe zusammen. Auch auf der PRIF-Jahreskonferenz am 12. und 13. Oktober 2023 werden wir diskutieren, wie man mit Autokratien in verschiedenen Politikbereichen umgehen kann und sollte.
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