Der Abzug der NATO aus Afghanistan hat begonnen. Trotz aller Bemühungen und bester Vorsätze der intervenierenden Staaten, trotz eines riesigen Einsatzes militärischer und ziviler Ressourcen, hinterlässt die Mission nach 20 Jahren einen Scherbenhaufen. Im unwahrscheinlichen best-case Szenario führt der inner-afghanische Friedensprozess zu einer Einheitsregierung oder territorialen Machtteilung. Den wahrscheinlicheren Szenarien zufolge übernehmen die Taliban nach Abzug der NATO-Truppen die Macht oder es eskaliert der Bürgerkrieg. In beiden Fällen dürften die mageren Aufbauleistungen schnell verloren gehen.
Niederschmetternde Bilanz
Die blanken Zahlen des zwanzig Jahre dauernden Einsatzes der NATO in Afghanistan lassen den Atem stocken. Auf dem Höhepunkt des Truppenaufbaus im Juli 2011 waren 132.457 Soldatinnen und Soldaten aus fast 40 Ländern im Rahmen der International Security Assistance Force (ISAF) in Afghanistan stationiert. Hinzu kamen die im Rahmen der US-geführten Anti-Terror Operation Enduring Freedom (OEF) eingesetzten Spezialkräfte sowie sogenannte Contractor. Die Anzahl dieser von den jeweiligen Verteidigungsministerien eingestellten Dienstleister überstieg phasenweise die Anzahl der Truppen und umfasste in der Spitze auch bis zu 25.000 Personen von privaten Sicherheitsfirmen. Mit dem Ende von OEF 2014 und dem Übergang von ISAF zur NATO-Ausbildungsmission Operation Resolute Support im selben Jahr nahm die Anzahl der Truppen sukzessive auf 16.600 im Jahr 2019 ab.
Bis 2020 verloren 3.584 NATO Soldaten und Soldatinnen ihr Leben. Sehr viel höher waren mit ca. 59.000 Getöteten bis einschließlich 2020 die Verluste der afghanischen Armee und Polizei. Auch die zivilen Opfer waren gewaltig. In den letzten zehn Jahren wurden durchschnittlich über 3.000 zivile Personen pro Jahr durch Kampfhandlungen getötet.
Gewaltig waren nicht nur der militärische Einsatz und die Verluste. Gewaltig waren auch die zivilen Wiederaufbaumittel, das Engagement von internationalen Nichtregierungsorganisationen und anderen Hilfsorganisationen und die staatliche Entwicklungshilfe. Nach Angaben des Development Assistance Committee der OECD flossen erreichte die Entwicklungshilfe 2011 einen Höchststand von 6,746 Mrd. US-Dollar. Damit erhielt Afghanistan mit seinen 38 Millionen Einwohnerinnen und Einwohnern im genannten Jahr deutlich mehr Mittel als bevölkerungsreichere Länder wie Bangladesch oder die Demokratische Republik Kongo.
Gescheitert ist nicht nur eine militärische Intervention
Schon diese Zahlen weisen darauf hin, dass in Afghanistan nicht nur ein militärischer Einsatz scheiterte, der nach 2006 von einer Stabilisierungsmission zunehmend zu einer Counterinsurgency-Operation , also einer Mission der proaktiven Aufstandsbekämpfung mutierte. In Afghanistan scheiterte die breiter angelegte Strategie, ein von Staatsversagen, sozialer, politischer und ethnischer Zerklüftung, Unterentwicklung und weitgehender Rechtslosigkeit gekennzeichnetes Land wiederaufzubauen, zu modernisieren und in ein demokratisches Gemeinwesen zu transformieren. Als Ziel des ISAF-Einsatzes formulierte die NATO die „emergence of a secure and stable Afghanistan, with a broad-based, gender-sensitive, multi-ethnic and fully representative government“. Mit dieser weitreichenden Zielsetzung folgte die NATO nicht zuletzt auch Berliner Vorstellungen. Deutschland, das sich mit bis zu 5.300 Soldatinnen und Soldaten an der ISAF-Mission beteiligte hatte sich von Beginn an dafür eingesetzt, in Afghanistan nicht nur Al Qaida und die Taliban militärisch zu bekämpfen, sondern die sozialen und politischen Ursachen von Gewalt und Terrorismus durch umfassende Reformen anzugehen. Den deutschen Beitrag verstand Volker Stanzel, damals Abteilungsleiter im Auswärtigen Amt, als „Experiment für eine neue Form von (…) nation building“.[1] Unter Schlagworten wie „whole of government“ und „vernetzter Ansatz“ wollten Deutschland und die anderen beteiligten Länder das ganze Bündel ziviler und militärischer Instrumente zur Krisenstabilisierung und Staatsbildung in gut koordinierter Form zum Einsatz bringen. Sicherlich gab es anfangs eine Reihe von Abstimmungsproblemen. Insgesamt aber gelang die Koordinierung der verschiedenen Instrumente.
Gebracht hat dies alles dennoch nicht viel. Erreicht haben USA und NATO lediglich ihr militärisches Minimalziel: zu verhindern, dass von Afghanistan aus terroristische Operationen gegen den Westen gesteuert werden. Darüber hinaus verfehlte die Mission ihre ambitionierten Ziele. Der islamische Terrorismus erwies sich als Hydra. Die Sicherheitslage in Afghanistan blieb fragil; die Regierung verlor seit 2015 die Kontrolle über immer größere Teile des Staatsgebiets. Auch die Korruption blieb endemisch und Afghanistan verharrte im Korruptionsindex von Transparency International auf einem der letzten Plätze. 2005 landete das Land auf Rang 117 (bei 159 untersuchten Ländern); 2020 auf Rang 165 von 180 untersuchten Ländern. Die wirtschaftliche Entwicklung und Beschäftigung stagnieren; die Anzahl der Menschen, die in absoluter Armut leben, nahm wieder zu. So stieg beispielsweise die Armutsrate von 38% in den Jahren 2011-12 auf 55% in den Jahren 2016-17. Lediglich das Bildungsniveau und die Versorgung mit grundlegenden Dienstleistungen wie Wasser und Strom entwickelten sich positiv.
(Was) lässt sich lernen aus Afghanistan?
Wenn das zivil-militärische Engagement in Afghanistan erheblich war und der Einsatz dem Leitbild des vernetzten Ansatzes folgte, was bedeutet das Scheitern in Afghanistan für die Zukunft westlicher Konfliktinterventionen? Die offizielle Aufarbeitung des Afghanistan-Einsatzes hat noch nicht begonnen. Es mag verständlich sein, dass die NATO die aktuelle Diskussion über ihre Zukunft und ihr neues strategisches Konzept nicht mit der Bilanzierung ihres Scheiterns belasten will. Aber auch die deutsche Regierung schiebt die Evaluation des Einsatzes auf die lange Bank. Begonnen hat die internationale Debatte dennoch, und verschiedene Akteure ringen um die Bedeutungshoheit. Die vom US-Kongress eingesetzte Afghanistan Study Group behauptete noch im Februar 2021, die Koalition der intervenierenden Staaten hätte es mit ein bisschen mehr Durchhaltewillen schaffen können, die ursprünglichen Ziele zumindest teilweise zu erreichen und wichtige Fortschritte in Bezug auf Menschenrechte und demokratische Institutionen zu sichern. Andere argumentieren, der NATO-Einsatz wäre erfolgreich(er) verlaufen, hätten die USA nicht 2003 ihre Aufmerksamkeit auf den Irak verlagert, sondern frühzeitig für eine hohe Truppendichte in Afghanistan gesorgt und so Sicherheit als Voraussetzung für den zivilen Aufbau garantiert. Wieder andere meinen, ein entschlosseneres ziviles Aufbauprogramm von Anfang an, ähnlich dem Marshall-Plan, hätte den Taliban die Zustimmung entzogen. Und dann gibt es die militärischen Stimmen, die argumentieren, hätte die NATO die afghanischen Sicherheitskräfte anders ausgebildet und ausgerüstet, könnten diese gegen die Taliban bestehen und den Krieg gewinnen.
Kurzum: aus Sicht vieler Beobachterinnen und Beobachter stellt sich Afghanistan als Versagen dar. Hätten die USA und die NATO hier oder dort eine andere und bessere Entscheidung getroffen, wäre ISAF von Erfolg gekrönt gewesen. Aus dieser Sicht lautet die Lehre, es bei der nächsten Intervention besser zu machen. Womöglich ist aber Afghanistan ganz und gar als Scheitern zu verstehen. In dieser Perspektive hätte die NATO einiges besser machen können, am Ausgang geändert hätte dies aber nichts. Neben den bekannten Widersprüchen von Counterinsurgency-Strategien (siehe hierzu den nächsten Beitrag von Cornelius Friesendorf in dieser Blogreihe) hätten inhärente Konflikte zwischen den Zielen der Stabilisierung (mit Hilfe alter Eliten), der Modernisierung (mit dem Ziel der Entmachtung dieser Eliten), der Demokratisierung (von außen) und der Selbstbestimmung unweigerlich in Sackgassen geführt. Aus dieser Sicht lautet die Lehre, in ähnlichen Konfliktlagen nicht anders, sondern gar nicht zu intervenieren.
Daher ist eine ergebnisoffene Evaluation geboten, die die Wirkungen des eigenen Handelns zu erfassen versucht. Angesichts der Opfer und Kosten des Afghanistan-Einsatzes ist sie geradezu zwingend. Eine wirkungsorientierte Evaluation hantiert notgedrungen mit kontrafaktischen Überlegungen. Sie ist deshalb, wie die oben skizzierten Argumentationen nahelegen, äußerst schwierig. Um in diesem unsicheren Terrain zumindest ein wenig mehr Gewissheit zu erlangen, sollte eine Evaluation nicht nur auf den Einzelfall blicken, sondern andere Fälle von Interventionen heranziehen und prüfen, ob kontrafaktische Annahmen tatsächlich Plausibilität beanspruchen können. Erste Überlegungen und eine Datengrundlage für eine solche Evaluation finden sich beispielsweise im HSFK-Report von 2016 und im HSFK-Datensatz zu humanitären militärischen Interventionen.
Humanitarian Military Interventions Dataset online abrufbar: https://www.humanitarian-military-interventions.com/
[1] Volker Stenzel: Deutschlands Verteidigung am Hindukusch. Das Experiment Afghanistan, in: Claudia Gomm-Ernsting, Annett Günther Hg.: Unterwegs in die Zukunft: Afghanistan – drei Jahre nach dem Aufbruch vom Petersberg. Grundlagen und Perspektiven deutsch-afghanischer Sicherheitskooperation. Berliner Wissenschaftsverlag 2005, 27-38 (27).
