Das Ende des fast 20 Jahre dauernden Einsatzes in Afghanistan gilt weithin als Desaster. Für die anstehende Aufarbeitung lässt sich daher erwarten, dass sie Exit-Strategien intensiv diskutieren wird. Die Frage nach Abzugsplänen verlangt Aussagen zu den Zielen und Mitteln einer Intervention und regt wichtige Debatten darüber an, was militärisches und ziviles Engagement in und nach kriegerischen Konflikten überhaupt erreichen soll und kann. Einige Erwartungen an Exit-Strategien lassen sich aber kaum erfüllen.
Nach den Ereignissen in Afghanistan dürfte der Ruf nach geeigneten Exit-Strategien künftig lauter ertönen als bisher, neu jedoch ist er nicht. Gefordert wird, schon bei der Entscheidung über einen Einsatz ein Konzept für dessen Beendigung vorzulegen, einen Zeitplan inklusive. Debatten im Bundestag über die Verlängerung von Auslandseinsätzen thematisierten immer wieder die Abzugsperspektive, meist angemahnt von Abgeordneten, die die Intervention kritisierten oder ablehnten. Als im März 2019 die Entscheidung über die weitere Teilnahme am Afghanistan-Einsatz anstand, bemängelte Agnieszka Brugger von Bündnis 90/Die Grünen das Fehlen einer Exit-Strategie. Ein Jahr später sagte Marcus Faber für die FDP ebenfalls zu Afghanistan: „Wir wollen, dass hier auch eine Exit-Strategie angegeben wird. Die gibt es hier nicht. Das kritisieren wir“.
In der Debatte über Militärinterventionen begann das Konzept der Exit-Strategie seinen Siegeszug in den 1990er Jahren. Als mitverantwortlich dafür gilt Colin L. Powell, damals oberster US-Soldat. Er ergänzte den Kriterienkatalog des früheren US-Verteidigungsministers Caspar Weinberger für den Einsatz von Streitkräften im Ausland um eine ausgearbeitete Exit-Strategie. Anthony Lake, Sicherheitsberater von US-Präsident Bill Clinton, verstärkte 1996 den Ruf nach einer Exit-Strategie: „Before we send our troops into a foreign country, we should know how and when we’re going to get them out”.
Was spricht für die Forderung nach einer Exit-Strategie?
Den Ruf nach einer ausgearbeiteten Exit-Strategie treibt die Sorge an, man lasse sich in Interventionen hineinziehen, die lange dauern, hohe Kosten verursachen und doch die gesteckten Ziele verfehlen. Für die USA standen Entscheidungen über Auslandseinsätze Anfang der 1990er Jahre noch immer unter dem Eindruck des verlorenen Vietnamkriegs, der über 56.000 amerikanischen Soldaten und drei Millionen Vietnamesinnen und Vietnamesen das Leben gekostet hatte. „Verhindert zwei, drei, viele Vietnams“, darauf lässt sich das Ansinnen einer Exit-Strategie zuspitzen.
Die Kriterien von Weinberger und Powell für eine Entsendung von Truppen ins Ausland verlangten klar definierte politische Ziele, aus denen sich militärische Maßnahmen ableiten lassen. Diese Vorgaben lagen oft über Kreuz mit Typen von Militäreinsätzen, die ab 1990 immer prominenter geworden waren, so mit Friedensmissionen, die von traditionellen friedenserhaltenden Einsätzen abwichen und mehr unternahmen, als Pufferzonen abzusichern, und auch mit humanitären militärischen Interventionen, die mit dem Schutz der Bürgerinnen und Bürgern des Ziellands legitimiert wurden. Diese Einsätze zeigten, so die Sorge, eine Tendenz zu wechselnden, sich ausweitenden politischen Zielen, die leicht zum Verlust der Kontrolle über die Operation führen könnten. Infolge der weithin als gescheitert wahrgenommenen Intervention in Somalia verdichtete sich die Furcht vor „mission creep“.
Von Anfang an den Abzug der eigenen Truppen zu planen, soll die Definition der politischen Ziele disziplinieren. Die Vorlage von Exit-Strategien beherzigt daher den alten Ratschlag „Bedenke das Ende“. Wer einen Abzugsplan ausarbeitet, so die Hoffnung, wappnet sich gegen das Risiko wechselnder Ziele und einer ungewollten dauerhaften Verstrickung, für die immer mehr Leben und Ressourcen eingesetzt werden, damit die vorherigen Opfer und Investitionen nicht umsonst gewesen sind und das eigene Gesicht gewahrt bleibt.
Einige verlangen von Exit-Strategien konkrete Fristen für ein Ende des militärischen oder zivilen Einsatzes, so auch in Reden oder Persönlichen Erklärungen im Bundestag. Ein Abzugsdatum soll die Planungen vereinfachen und es den Konfliktparteien erleichtern, dem Einsatz zuzustimmen. Anthony Lake erklärte: „For [peacekeeping] operations [in internal conflicts] to succeed, tightly tailored missions and sharp withdrawal deadlines must be the norm. […] Unless you make clear that your mission is limited in scope and duration, you risk delegitimating a government in the eyes of its own people”.
Es gibt also gute Gründe dafür, vor der Entsendung oder Verlängerung einer Mission das Vorliegen einer überzeugenden Exit-Strategie zu prüfen. Doch zugleich ist zu hinterfragen, ob Exit-Strategien die in sie gesteckten Erwartungen erfüllen können.
Wo stoßen Exit-Strategien an Grenzen?
Kein Plan überlebe die erste Berührung mit dem Feind, wird Helmuth von Moltke gerne paraphrasiert. Entsprechend gibt es den Vorbehalt gegenüber Exit-Strategien, dass es klare, strikt einzuhaltende Wegbeschreibungen bis hin zum Rückzug gar nicht geben könne. Die Herausforderungen, die einen Einsatz im Laufe der Zeit erwarten, ließen sich nicht vollständig absehen. Interventionen seien notwendig ein dynamisches Geschehen, bei denen viele Faktoren zu einer Änderung der Missionsziele und –mittel führen können, so die eigenen Erfolge und Misserfolge oder schwankende Unterstützung für den Einsatz im Zielland wie auch in den eingreifenden Staaten (hier und hier).
Skeptische Positionen verweisen auch auf die begrenzte Rolle von Exit-Strategien für den Erfolg des gesamten Einsatzes. Zwar könne ein schlecht durchgeführter Abzug vorherige Erfolge der Mission kollabieren lassen, doch sei keine Exit-Strategie in der Lage, eine gescheiterte Mission zu retten (hier und hier).
In der Bundestagsdebatte über eine weitere Teilnahme Deutschlands an der Mission der Vereinten Nationen in Darfur sagte Anita Schäfer von der CDU: „Die internationale Gemeinschaft hat eine klare und überlegte Exit Strategie; denn im Herbst 2020 soll die Mission enden“. Den Abzug an ein festes Datum zu knüpfen, kann allerdings zu großen Problemen führen. Politische Kräfte im Zielland, die das Missionsziel bekämpfen, etwa weil sie den vorgegebenen Friedensprozess ablehnen, empfangen das Signal, nur abwarten zu müssen. Das kann eine Scheinstabilität während des Einsatzes und eine Eskalation nach dem Abzug bewirken.
Alternativ zu Abzugsfristen sollen Vorgaben für zu erreichende Ziele dabei helfen, über das Ende eines Einsatzes zu entscheiden. Die Debatte differenziert in diesem Sinne zwischen „end dates“ und „end states“. Doch die Exit-Strategie mithilfe von Zielvorgaben zu entwickeln, steht auch vor Problemen. Selbst wenn sich die an einer Intervention Beteiligten auf klare und erreichbare Ziele verständigen, was alles andere als selbstverständlich ist, lässt sich die Zielerreichung oft nur schwer messen. Ab 2014 konzentrierte sich der Afghanistan-Einsatz darauf, die staatlichen Sicherheitskräfte zum eigenständigen Kampf gegen die Taliban zu befähigen. Eine Analyse warnte damals: „Measuring the readiness of local security forces […] remains difficult and opaque“. Der schnelle Sieg der Taliban im August 2021 legte die Fehlurteile über die afghanischen Regierungstruppen offen.
„Prognosen sind schwierig, vor allem wenn sie die Zukunft betreffen“, sollen viele berühmte Menschen gesagt haben. Nicht nur Planungen vor Beginn eines Einsatzes, sondern auch Exit-Strategien gehen notwendig mit Vorhersagen einher (hier und hier). Militärische und zivile Missionen wirken sich immer auf die Konfliktparteien aus. Ob und wie sich deren Ziele, Strategien und Beziehungen untereinander ohne diese Präsenz verändern würden, lässt sich jedoch während des Einsatzes schwer beantworten. Wenn die Konfliktparteien von Frieden, Demokratie und Menschenrechten sprechen, reden sie den Intervenierenden nach dem Mund oder meinen sie das ernst? Ist umgekehrt Hetze Ausdruck realer Gewaltbereitschaft oder nur Folge des Eindrucks, unter dem Schutzschirm des internationalen Einsatzes Aussagen riskieren zu können, vor denen man sonst zurückscheuen würde?
Exit-Strategien sind in einigen Einsätzen wichtiger als in anderen
Der Ruf nach einer Exit-Strategie speist sich oft aus der Furcht vor scheinbar endlosen Einsätzen. Doch stellt sich je nach Einsatz die Frage nach dem Abzug in unterschiedlicher Dringlichkeit. Auf der einen Seite stehen lange, opferreiche, teure Missionen in Ländern in einem katastrophalen Zustand, auf der anderen finden sich lange, relativ risikolose, kostengünstige Einsätze mit einem akzeptablen Status quo. Auf Zypern befinden sich derzeit weniger als 1.000 Blauhelme in einem Einsatz, der fast 60 Jahre dauert, aber nach 1974 eine größere Re-Eskalation des Konflikts verhindern konnte. Wer auf einen Abzug dieser Friedensmission drängt ohne Rücksicht auf potenzielle Folgen für den Konflikt, der erhebt das Ende des Einsatzes zu einem Selbstzweck, der die Prävention weiterer Gewalt übertrumpft.
Traditionelle Friedensmissionen wie in Zypern hatten Debatten darüber ausgelöst, wie Einsätze mehr leisten könnten, als nur die Austragungsform von Konflikten zu regulieren. Einsätze zur Friedenskonsolidierung, die ab den 1990er Jahren immer prominenter wurden, sollten die Ursachen des Konflikts angehen und die betroffene Gesellschaft dazu befähigen, selbst für einen stabilen Frieden zu sorgen und damit eine Perspektive für den Abzug der Friedensmission zu schaffen. Die Entwicklung breiter angelegter Missionen war daher auch vom Wunsch nach Exit-Strategien getrieben. Ironischerweise wurde gegen solche Operationen das Argument fehlender Exit-Strategien in Anschlag gebracht, darunter von Powell, Lake und anderen, die einer Beteiligung der eigenen Streitkräfte an solchen Einsätzen mit Skepsis oder Ablehnung begegneten.
Ziele und Mittel des Einsatzes hinterfragen und mit dem Scheitern rechnen
Der Ruf nach Exit-Strategien drängt dazu, Interventionen von ihren potenziellen Enden her zu betrachten, auch von den unerfreulichen. Doch wie am Anfang eines Einsatzes die gesteckten Ziele von Wunschdenken geprägt sein können, sind Exit-Strategien nicht vor überschäumendem Optimismus gefeit. Es kommt daher darauf an, vor und während eines Einsatzes die Ziele und Mittel stetig zu hinterfragen und Konzepte dafür zu entwickeln, dass der gewählte Ansatz scheitert (hier und hier). Welche Ziele können internationale Missionen mit welchen Mitteln unter welchen Bedingungen erreichen? Eine breite Debatte darüber ist nach Ende des Afghanistan-Einsatzes so sehr geboten wie selten zuvor. Sie kann vor künftigen Entscheidungen helfen, ungeeignete Strategien für den Beginn und für die Beendigung von Auslandseinsätzen als solche zu erkennen.
