Innere eines grauen Gebäudes, an dem man durch ein gläsernes Dach nach oben guckt.
Der Blick von innen nach außen eröffnet Perspektiven. | Photo: Alfons Morales | Unsplash License

Von Innen lernen – Eine Nationale Sicherheitsstrategie als Verschränkung von äußerer und innerer Freiheit

Eine Sicherheitsstrategie muss notwendigerweise auch eine Freiheitsstrategie sein. Wie bereits in dieser Blogserie zitiert, bekräftigte dies Außenministerin Baerbock: Die Nationale Sicherheitsstrategie ziele auf die Gewährleistung der „Sicherheit der Freiheit unseres Lebens“. „Sicherheit“ und „Freiheit“ sind damit Kernbegriffe der Nationalen Sicherheitsstrategie. Sie stehen aber durchaus in einem Spannungsverhältnis, ergeben sich doch bei Sicherheitspolitik in vielen Feldern auch Freiheitskosten. Diese Kosten und deren Einhegung werden bislang innenpolitisch gewendet und finden ihren Niederschlag in institutionellen Reformvorschlägen zum Bereich der inneren Sicherheit, etwa im Koalitionsvertrag. Die Debatte um die Nationale Sicherheitsstrategie kreist gegenwärtig jedoch primär um außen- und entwicklungspolitische Themen. Damit wird die Chance vertan, Sicherheit tatsächlich umfassend und ressortübergreifend zu denken. Wir diskutieren in diesem Blog, wie Sicherheit und Freiheit in der Nationalen Sicherheitsstrategie in ein produktives Verhältnis gesetzt werden können, wenn auf Erfahrungen aus Debatten über den Freiheitsschutz in der inneren Sicherheit aufgebaut und in der Folge innere und äußere Sicherheit auch institutionell besser verschränkt werden.

Bei der Nationalen Sicherheitsstrategie geht es um eine Strategie, die die Freiheit der Bürger*innen nicht beschränkt, sondern als Ziel von Sicherheitspolitik ausgibt. Damit wird die grundlegende Spannung zwischen Sicherheit und Freiheit nicht aufgelöst, aber die Möglichkeit eröffnet, Sicherheit und Freiheit in ein produktives Verhältnis zu rücken. Ein naheliegender Anknüpfungspunkt dafür ist die Verbindung mit Ideen und Maßnahmen aus der inneren Sicherheit. An diesen zeigt sich, dass Sicherheitspolitik nie ganz ohne Freiheitseinschränkungen gelingen, aber die Einführung von Freiheit als Ziel von Sicherheitspolitik Grenzen für diese Einschränkungen definieren kann. Durch den Fokus auf das Leben und die Freiheit der Menschen ergibt sich zudem ein doppelter Auftrag für die Nationale Sicherheitsstrategie: Es gilt nicht nur Maßnahmen für den Schutz des Staates nach außen, sondern auch für die Sicherung der individuellen und gesellschaftlichen Freiheiten im Inneren und damit zentral für den Schutz der demokratischen Verfassungsordnung und des Zusammenhalts dieser Ordnung zu bestimmen. Dabei muss jedoch auch die Freiheit anderer Individuen, Gruppen und Gesellschaften im Außen eine Rolle spielen. „Freiheit“ wird bereits in der Rede Baerbocks zur Chiffre für Demokratie und hat damit neben seiner äußeren Dimension  gerade durch die Entgrenzung vieler Bedrohungen, auf die die Außenministerin in ihrer Rede Bezug nahm, eben auch konkrete Anknüpfungspunkt im Inneren.

Innere Sicherheit als Aufgabenfeld: Innere und äußere Freiheit

Freiheiten der Menschen werden von außen und von innen bedroht und es ist die Aufgabe des Staats diese Bedrohungen, von außen und von innen, abzuwehren. Der Staat ist also der Garant von innerer und äußerer Freiheit. Allerdings ist die Aufteilung in Innen und Außen dabei in vielen Fällen überholt. Neue Bedrohungen sind hybride und betreffen nicht eindeutig die innere oder die äußere Sicherheit, sondern fallen zusammen. Das umfasst gezielte Eingriffe von außen in innere Angelegenheiten etwa durch staatliche Desinformationskampagnen oder dezentrale Cyberkriminalität. Es betrifft aber ebenso Bedrohungen durch international agierende terroristische Vereinigungen oder transnationale Gefahren durch Folgen des Klimawandel oder Pandemien. Nimmt man einen umfassenden, freiheitlichen Sicherheitsbegriff als leitendes Motiv ernst, so muss der Schutz der Demokratie und der Bürger:innen nicht nur auf der Abwehr äußerer Gefahren liegen, sondern auch mit der Verwirklichung dieses Sicherheitsverständnis und seiner Werte im Inneren verbunden sein bzw. deren Verschränkung anerkennen

In dieser Wertebindung liegt jedoch auch eine Herausforderung. Wie vormals Sicherheit darf auch Freiheit nicht zum Selbstzweck werden. Der Einsatz von Begriffen wie „freiheitlich demokratischer Grundordnung“ und „wehrhafter Demokratie“ birgt immer auch die Gefahr einer moralischen Überfrachtung, der einen starken Identitätsbezug herstellen und sie anfällig für Freund-Feind-Denken machen kann. Es entsteht ein Legitimationsargument, das Maßnahmen in den größeren Zusammenhang der Verteidigung der liberalen Werte setzt und sie schwerer angreifbar macht und zugleich der Kontrolle entzieht. Auch dies spricht für Bezüge der Nationalen Sicherheitsstrategie auf Kontrollmechanismen, die in der inneren Sicherheit bereits vorgesehen sind.

Innere Sicherheit als Wissensquelle: Bürgerliche Freiheit und institutionalisierte Kontrolle von Sicherheitspolitik

Jenseits der oben besprochenen „Freiheit durch den Staat“ (Kötter 2008:12) geht es um die „Freiheit gegenüber dem Staat“ (Kötter 2008:12). Auch wenn die Verhandlungen über den Koalitionsvertrag in einer stattgefunden haben, wurde darin bereits die Neujustierung von Sicherheit und Freiheit im Rahmen der inneren Sicherheit diskutiert. Unter der Zielsetzung einer „vorausschauende[n], evidenzbasierte[n] und grundrechtsorientierte[n] Sicherheits- und Kriminalpolitik“ (S. 86 Koalitionsvertrag) werden Impulse für eine freiheitsschonende Politik der inneren Sicherheit gegeben. In den Jahren seit dem 11. September 2001 haben Bundes- und Landesregierungen regelmäßig Sicherheitsgesetze verschärft. Die auf diesen Rechtsgrundlagen durchaus kritisch diskutieren Maßnahmen reichen von der Rasterfahndung durch die Landespolizeien oder das Bundeskriminalamt bis hin zur Quellen-Telekommunikationsüberwachung durch den Verfassungsschutz. Diese Befugnisse setzten schon vor dem Eintritt einer Straftat an und fußen auf hypothetischen Szenarien. Die Effekte der einzelnen Maßnahmen sowie insbesondere deren Kumulation über die Jahre werden nun – richtigerweise – auf den Prüfstand gestellt. Dazu brauche es laut Bundesregierung zunächst einen systematischen Überblick und eine Bewertung der bereits bestehenden Kompetenzen sowie die Abwägung ihrer kumulativen Effekte auf Grundrechte. Die zahlreichen Vorgaben aus Urteilen des BVerfG (zuletzt: Urteil zum Bayerisches Verfassungsschutzgesetz – 1 BvR 1619/17) sollen berücksichtigt und der Grundrechtsschutz aufgewertet werden. So möchte man Freiheitseinschränkungen in der Sicherheitspolitik im Inneren einhegen.

Der Koalitionsvertrag schlägt für dieses Vorhaben Kontroll- und Evaluationsmechanismen vor, die auf ein produktives Verhältnis von Sicherheit und Freiheit hinwirken sollen: Zunächst soll im Wege einer „Überwachungsgesamtrechnung“ bilanziert werden, welche Kompetenzen den Sicherheitsbehörden zur Verfügung stehen. Einige dieser Kompetenzen wurden bereits vom BVerfG eingeschränkt, andere sollen ebenfalls auf ihre grundrechtsintensive Wirkung hin analysiert werden. Zudem soll eine unabhängige, wissenschaftliche Evaluation Auskunft darüber geben, ob die Kompetenzen tatsächlich angewandt wurden und einen Effekt zeigten. Durch die Einrichtung einer sog. „Freiheitskommission “ soll in einem nachfolgenden Schritt für zukünftige Gesetzesvorhaben Beratung durch unabhängige Expertise bereits im Gesetzgebungsprozess institutionalisiert werden. Dieses umfassende Reformpaket kann – sofern es zu seiner Umsetzung kommt – eine Trendwende hin zu einem freiheitlichen Sicherheitsbegriff bedeuten. In der Folge könnte eine wehrhafte, aber dabei verhältnismäßige Demokratie ermöglicht werden. Dieses Austarieren im Wege institutionalisierter Kontrolle, Evaluierung und Expertise muss auch in der Nationalen Sicherheitsstrategie seinen Platz finden. Die Strategie sollte nicht nur neue Institutionen und Prozesse auf den Weg bringen, sondern sich genau dieser im Koalitionsvertrag beschriebenen neuen Institutionen und Mechanismen der prospektiven Überprüfung und Beratung bei sicherheitspolitischen Maßnahmen bedienen – und damit dazu beitragen, den Gegensatz von Innen und Außen endlich problem-angemessen aufzulösen. Die freiheitliche Gewährleistungs- und Kontrolllast sollte hier nicht allein bei den Gerichten oder der Zivilgesellschaft liegen, sondern viel stärker in Verfahren der Exekutive und in entsprechend gespiegelten Unterausschussstrukturen des Bundestags ihren Niederschlag finden.

Innere Sicherheit als Legitimationsquelle: Wahrgenommene Freiheit

Ein weiterer Aspekt, in dem die Nationale Sicherheitsstrategie von Erfahrungen aus der inneren Sicherheit profitieren kann, ist die Differenzierung objektiver und subjektiver Sicherheit. Diese ist maßgeblich für die Akzeptanz der Strategie. Es geht darum, dass neben der abstrakten auch die wahrgenommene Freiheit als Ziel von Sicherheit Beachtung findet. Auch hier lässt sich die Brücke zur inneren Sicherheit schlagen: In den letzten Jahrzehnten ist dort vor dem Hintergrund eines erweiterten Sicherheitsbegriffs das subjektive Bedrohungsgefühl als innenpolitisch relevante Größe erkannt und die Herstellung auch gefühlter Sicherheit zum Ziel geworden. Auch das wahrgenommene Spektrum an Gefahren hat sich mit dem Sicherheitsbegriff erweitert und so bestimmen diffuse und komplexe Bedrohungen den sicherheitspolitischen Diskurs. Um solche Unsicherheiten zu beherrschen, wurde Sicherheitspolitik vielfach in das Vorfeld möglicher Gefahren verlagert – oft zulasten von Freiheitspolitik. Allerdings sollten Ängste und das Sicherheitsgefühl der Bürger:innen auch nicht als „nur subjektiv“ und sogar „irrational“ abgetan werden.  Ängste können zu einem Verlust an Autonomie – ja zum Vertrauensverlust in staatliches Handeln – führen. Maßnahmen im Namen der Sicherheit, die die objektive Gefahren- oder Bedrohungslage verringern, führen nicht zwangsläufig zu einem erhöhten Sicherheitsgefühl in der Bevölkerung. Umgekehrt sind Maßnahmen, die das Sicherheitsgefühl erhöhen, trügerisch, wenn sie die eigentliche Gefahr nicht reduzieren. Ein Beispiel für diese Herausforderung ist wiederum die Terrorismusbekämpfung im Innern: Hier bestand infolge von Anschlagsereignissen ein öffentlicher Handlungsdruck, der aus diffusen Bedrohungswahrnehmungen erwachsen ist. Dieser führte zu einer sukzessiven Aufwertung von Sicherheit und zur Rechtfertigung von Maßnahmen, die weit in geschützte Sphären vordringen. Deren Wirksamkeit, wie etwa die der Antiterrordatei, konnte aber nur unzureichend dargelegt werden und/oder wurde vom Verfassungsgericht als teilweise verfassungswidrig beurteilt.

Bei der Freiheit zeigt sich ein ähnlicher Effekt: Wie im Falle von Sicherheit können auch hier objektive Freiheit und ihre subjektive Wahrnehmung divergieren. So werden etwa Einschränkungen von Freiheitsrechten, die die eigene Lebensgestaltung unmittelbar betreffen, subjektiv stärker wahrgenommen als Einschränkungen, die andere oder weniger sichtbare Güter betreffen, selbst wenn sie objektiv eine stärkere Freiheitseinschränkung bedeuten. Das zeigen die unterschiedlichen Reaktionen auf Maßnahmen der Pandemiebekämpfung einerseits und solchen der Terrorismusbekämpfung andererseits. Politik ist dann effektiv, wenn objektive Probleme gelöst und gleichermaßen subjektive Bedürfnisse der Bürger*innen befriedigt werden. Diese Dimensionen von Sicherheit und Freiheit, die die innere Sicherheit maßgeblich prägen, sollte in der Nationale Sicherheitsstrategie und ihrem Entstehungsprozess ebenfalls Berücksichtigung finden und die Strategie sollte anstreben subjektive sowie objektive Bedürfnisse gleichermaßen in den Blick zu nehmen.

Schlussfolgerung: Innere Sicherheit als Teil der Nationalen Sicherheitsstrategie

Eine strikte Trennung von Innen und Außen ist für die Nationale Sicherheitsstrategie ebenso überkommen wie das Aufwiegen von Sicherheit und Freiheit. Gerade die Verbindung von innerer und äußerer Sicherheit mit ihren bislang parallel geführten Diskursen sollte zentrales Anliegen der Sicherheitsstrategie sein. Das ist einerseits geboten, damit sie ihrem Anspruch als übergreifende und integrative Strategie gerecht werden kann. Andererseits trägt man so den Verschränkungen Rechnung, die auch in der Rede von Außenministerin Baerbock benannt werden: Es geht gerade nicht nur um die Sicherheit vor Krieg und die Unverbrüchlichkeit von Grenzen, sondern auch um den Fortbestand der freiheitlich demokratischen Grundordnung, die vor und durch den Staat geschützt werden muss. Die Bundesregierung sollte dieses Anliegen nicht nur deutlich in der Nationalen Sicherheitsstrategie formulieren, sondern es auch institutionell weiterdenken. Das beinhaltet die Einbindung von Akteuren und Verfahren der inneren Sicherheit.

Die Nationale Sicherheitsstrategie sollte also die innere Sicherheit als Teil der freiheitlichen Sicherheit verstehen und innere und äußere Sicherheit besser verschränken, indem sie etwa systematisch an Maßnahmen zur Förderung der inneren Sicherheit und Freiheit anknüpft. Dazu sollte sie erstens die dort geführte Debatte und das Reformbestreben um die Neujustierung von Sicherheit und Freiheit als Wissensquelle nutzen. Sicherheitspolitik im Rahmen der Nationalen Sicherheitsstrategie sollte sich ihrer freiheitseinschränkenden Konsequenzen bewusst sein und ihren Zweck im Umkehrschluss vor allem als Freiheitsschutz sehen. Die „grundrechtsorientierte[n] Sicherheits- und Kriminalpolitik“ ebenso wie Mechanismen demokratischer Kontrolle bieten wichtige Anknüpfungspunkte. Zweitens sollte innere Sicherheit auch als Aufgabenfeld in die Strategie aufgenommen und die strikte Abgrenzung gegenüber äußeren Belangen aufgeweicht werden. Diese inhaltliche Erschließung verstärkt auch die Notwendigkeit, die Differenzierung von objektiver und subjektiver Sicherheit bzw. Freiheit ernst zu nehmen, um Akzeptanz und Legitimation zu schaffen. Es ist daher notwendig, dass im Rahmen der Nationalen Sicherheitsstrategie ein gemeinsames Verständnis von Sicherheit und Freiheit sowie einer Sicherheit zur Ermöglichung von Freiheit entwickelt wird.

Julian Junk
Dr. Julian Junk ist Projektleiter im Programmbereich „Transnationale Politik“, Leiter der Forschungsgruppe „Radikalisierung“ sowie des Berliner Büros der HSFK. Er forscht zu Radikalisierung und Deradikalisierung in Deutschland und Sicherheitspolitik. // Dr. Julian Junk is project leader in PRIF’s research department “Transnational Politics”, leader of the research group “Radicalization” and head of PRIF’s office in Berlin. His research focusses on radicalization and deradicalization in Germany as well as security policy. | Twitter: @JulianJunk
Isabelle Stephanblome

Isabelle Stephanblome

Isabelle Stephanblome ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Programmbereich III „Transnationale Politik“ und Mitglied der Forschungsgruppe Radikalisierung. Im Rahmen des Projekts KURI forscht sie zu staatlichen Maßnahmen im Umgang mit dem radikalen Islamismus, insbesondere zu dem Verhältnis von Politik und Recht. // Isabelle Stephanblome is a researcher at Research Department III “Transnational Politics” and member of the Research Group Radicalization. Currently working for the KURI project, she conducts research on government measures against radical Islamism and is especially interested in the relation between Politics and law. | Twitter: @IStephanblome

Julian Junk

Dr. Julian Junk ist Projektleiter im Programmbereich „Transnationale Politik“, Leiter der Forschungsgruppe „Radikalisierung“ sowie des Berliner Büros der HSFK. Er forscht zu Radikalisierung und Deradikalisierung in Deutschland und Sicherheitspolitik. // Dr. Julian Junk is project leader in PRIF’s research department “Transnational Politics”, leader of the research group “Radicalization” and head of PRIF’s office in Berlin. His research focusses on radicalization and deradicalization in Germany as well as security policy. | Twitter: @JulianJunk

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