Macrons Vorstöße für eine Vertiefung der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik und der deutsch-französischen Partnerschaft stellen die neue Bundesregierung vor eine große Herausforderung. Wie kann Deutschland mit Frankreich die EU sicherheitspolitisch handlungsfähiger machen, ohne dabei in eine Multilateralismusfalle zu stolpern und sich selbst zu überfordern?
Die neue Bundesregierung steht. Nach langen Monaten des Stillstandes stellt sich als eine ihrer ersten Aufgaben, Antworten auf die europapolitischen Initiativen des französischen Präsidenten vom Herbst letzten Jahres zu geben. Die politische Klasse Deutschlands scheint dabei fast einhellig der Auffassung, Berlin solle auf Macrons Vorschläge möglichst konstruktiv eingehen, den deutsch-französischen Motor anwerfen und so Europa weiter aus der Krise führen. Auch der Koalitionsvertrag sowie Äußerungen führender Vertreter der neuen Regierung unterstreichen das Bemühen um den deutsch-französischen Schulterschluss. Angesichts transatlantischer Unsicherheiten, äußerer Risiken und Bedrohungen sowie der Fragilität des europäischen Integrationsprozesses ist eine enge Zusammenarbeit mit Frankreich der richtige Weg. Um in dieser Gemengelage die Gefahr zu vermeiden, Verpflichtungen einzugehen, die sich nicht einlösen lassen, sollte Deutschland in dieser Partnerschaft seine Interessen genauer definiert.
Französische Anfrage: Ist Deutschland bei der Interventionsinitiative dabei?
Weitreichende Vorschläge formulierte der französische Präsident nicht nur für die Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion. Konkrete Pläne legte er auch für die Weiterentwicklung der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) vor. Danach solle die EU strategische Autonomie erlangen und ergänzend zur NATO selbstständig handlungsfähig werden. In seiner Rede an der Sorbonne am 26. September 2017 forderte er, Europa solle zu Beginn des kommenden Jahrzehnts über eine gemeinsame Einsatztruppe, einen gemeinsamen Verteidigungshaushalt und eine gemeinsame Einsatzdoktrin verfügen. Die „Revue Stratégique“ vom Oktober letzten Jahres knüpft daran an und stellt eine europäische Interventionsinitiative in Aussicht, an der sich ausgewählte Partner beteiligen, die die notwendigen militärischen Kapazitäten und den politischen Willen mitbringen.
Auf den ersten Blick scheinen diese Vorstöße zu deutschen Vorstellungen zu passen. Seit der Münchener Sicherheitskonferenz 2014 überschlagen sich führende Vertreter der Regierungsparteien in ihrem Bekenntnis zu einem früheren, entschiedeneren und substanzielleren sicherheitspolitischen Engagement Deutschlands. Ein zweiter Blick enthüllt aber schnell, dass französische Forderungen und deutsche Möglichkeiten weit auseinander liegen. Zudem sollte Berlin, bevor es sich der französischen Interventionsinitiative verschreibt, genau prüfen, ob und unter welchen Bedingungen sich die angekündigte größere Verantwortung für internationale Stabilität und Frieden tatsächlich mit militärischen Mitteln einlösen lässt.
Begrenzte deutsche Fähigkeiten und sicherheitskulturelle Spielräume
Zum einen übersteigen die französischen Forderungen die deutschen Möglichkeiten. Die Bundeswehr operiert schon bei den derzeitigen Auslandseinsätzen an ihrer Belastungsgrenze. Und die mittelfristigen Planungen sehen wieder eine stärkere Rolle Deutschlands als Ankernation der Bündnisverteidigung vor. Die sich allein aus dieser Rolle ergebende Modernisierungslücke ist gewaltig. Selbst wenn die derzeitigen Zuwächse des Verteidigungsetats verstetigt würden, blieben deutsche Interventionsfähigkeiten also eine Mangelware.
Zum anderen übersteigen die französischen Forderungen den sicherheitskulturellen Horizont Deutschlands. Die deutsche Öffentlichkeit steht militärischen Interventionen ablehnend gegenüber. Das stellt die deutsche Politik auch in Rechnung und übt den Spagat zwischen internationalen Anforderungen und nationalen Begrenzungen. Beispielsweise beteuerte sie nach dem auf der Münchener Sicherheitskonferenz 2014 scheinbar vollzogenen Kurswechsel, das entschiedenere Engagement Deutschlands beziehe sich vor allem auf die zivilen Instrumente der Krisenprävention. Den Vorstoß Frankreichs, das bereits im Lissabon-Vertrag vorgesehene Instrument der ständigen strukturierten Zusammenarbeit (PESCO) im Sinne eines ambitionierten Projekts einer Kerngruppe militärisch fähiger und politisch zur Intervention bereiter Staaten auszulegen, verwässerte Berlin so weit, dass sich am Ende fast jedes EU-Mitglied an PESCO beteiligten konnte. Und in Reaktion auf die französischen Vorstöße vom Herbst letzten Jahres lancierte Berlin die Initiative eines zivilen GSVP „Compact“ bzw. eines “PESCO Plus“ für ziviles Krisenmanagement (Sigmar Gabriel).Aber wie lange ginge der Spagat gut, international Beteiligung an ambitionierten militärischen Projekten zu signalisieren und sie gleichzeitig zu verwässern, um nicht national in die Bredouille zu geraten? Sowohl der deutschen wie der französischen Politik sind die sicherheitskulturellen Unterschiede bewusst. Beide sprechen daher von der Notwendigkeit einer ‚gemeinsamen strategischen Kultur‘ (Ursula von der Leyen auf der Münchener Sicherheitskonferenz 2018). Kultur aber ist beständig und ändert sich bestenfalls sehr langsam. Die deutsch-französische Brigade geht jetzt zwar gemeinsam nach Mali. Nur werden die französischen Soldaten die Operation Barkhane im Anti-Terrorkampf unterstützen und die deutschen im Rahmen der EU-Ausbildungsmission und der UN-Stabilisierungsmission MINUSMA eingesetzt.
Rede von Bundesverteidigungsministerin von der Leyen bei der msc 2018
Schließlich signalisieren Formeln wie „gemeinsame Einsatztruppe“, es ginge darum, integrierte Kampfverbände für Auslandseinsätze aufzustellen. Ein solcher Weg würde die legitimatorischen Grundlagen von Sicherheitspolitik überfordern und ist vermutlich auch nicht so gemeint. Denn mit integrierten Strukturen gerieten die beteiligten Staaten schnell in das Dilemma, einem Einsatz zuzustimmen, obwohl ihm die eigene Öffentlichkeit nicht zustimmt, oder das gesamte Instrument zu blockieren und auch die Partner zu lähmen, die politisch zum Eingreifen entschlossen sind.
Fragliche Erfolgsaussichten militärischer Interventionen
Vor allem ist zu prüfen, ob und unter welchen Bedingungen militärische Interventionen zu regionaler Stabilität und Frieden beitragen oder die Lage verschlimmern. Der Hinweis, dass Eingriffe mit Militär alleine eine stabile Friedensordnung nicht herstellen können, ist selbstverständlich und kann nicht von der Kernfrage ablenken, inwieweit diese, wie gut auch immer in politische Strategien eingebettet und durch zivile Instrumente ergänzt, für solche Aufgaben taugen. Die westlichen Erfahrungen in Afghanistan, im Irak und in Libyen sprechen nachdrücklich gegen diese Erwartung. Die Bilanz anderer Einsätze ist dagegen weniger düster. Auch ein neuer Datensatz humanitärer militärischer Interventionen weist auf ein gemischtes Bild hin. Angesichts dieser Erfahrungen und der hohen, im Fall ihres Scheiterns sogar dramatischen Kosten militärischer Interventionen steht der andauernde Streit und die öffentliche Skepsis gegenüber diesen Einsätzen einer Demokratie gut an. Sie schaffen Begründungszwänge und machen so Fehlentscheidungen unwahrscheinlicher. Auch eine sorgfältige Auswertung früherer Einsätze kann helfen, aktuelle Entscheidungen auf eine bessere Grundlage zu stellen.
Wie reagieren?
Wenn die Bundesregierung auf internationaler Bühne Paris mehr zusagt, als es auf nationaler Bühne einlösen kann, folgt auf das Bekenntnis zum deutsch-französischen Schulterschluss entweder die Enttäuschung oder die innenpolitische Krise. Um nicht in eine selbstgestellte Multilateralismusfalle zu stolpern, sollte Deutschland daher prüfen, welche Verpflichtungen es gegenüber Paris und Brüssel eingehen kann und welche Verpflichtung es eingehen will, um dem Leitbild der friedensorientierten und für internationale Stabilität Verantwortung übernehmenden Mittelmacht unter veränderten Bedingungen weiter zu entsprechen. Die Schnittmenge deutsch-französischer Gemeinsamkeiten in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik ist ebenso groß wie der Handlungsbedarf. Vordringlich ist die enge Abstimmung in der Krisendiplomatie, in der europäischen Asyl- und Einwanderungspolitik sowie in der Entwicklungs- und Nachbarschaftspolitik. Auch die enge Verzahnung der Rüstungsproduktion und -beschaffung bleibt angesichts der kaum zukunftsfähigen nationalen Märke eine gemeinsame Aufgabe. Ein integriertes Interventionsinstrument würde Berlin dagegen überfordern. Entsprechend sollte sich die Berliner Politik irreführende Formeln wie die verkneifen, Deutschland, Frankreich und andere seien dabei, eine „Armee der Europäer“ zu schaffen (von der Leyen 2018).
