Im September 2017 lancierte der französische Staatspräsident seine „Europäische Interventionsinitiative“, mit der er Europas Fähigkeit, militärisch auf Krisen zu reagieren, erhöhen wollte. Acht weitere Staaten, darunter auch Deutschland, haben sich nun dieser Initiative angeschlossen. Ihre gemeinsame Absichtserklärung vom 25. Juni 2018 bleibt aber deutlich hinter dem zurück, was Macron angeregt hatte. Vor allem wurde bei weitem keine „europäische Interventionstruppe“ eingerichtet, wie teilweise berichtet wurde. Was aber wurde da tatsächlich auf den Weg gebracht, welche Rolle spielt Deutschland dabei und wo besteht weiter Klärungsbedarf?
Will man den aktuellen Stand der Europäischen Interventionsinitiative (EI2; früher auch E2I oder EII abgekürzt) bewerten, lohnt sich zunächst ein Blick zurück auf Macrons Sorbonne-Rede vom September 2017.
Macrons Vorschlag
In seiner Rede entwickelte Macron ausführlich seine Vision für die Zukunft Europas. In der Sicherheits- und Verteidigungspolitik identifizierte er ein zentrales Problem für Europa: das Fehlen einer gemeinsamen strategischen Kultur. Um diesen Mangel zu beheben schlug er eine Europäische Interventionsinitiative vor. Konkret regte er an, zwischen den nationalen Streitkräften Personal auszutauschen und zwar in den Bereichen „Vorausschau, Erkenntnisgewinnung, Planung und Unterstützung von Operationen“ und erklärte sich bereit, Soldaten aus allen europäischen Ländern in diesen Bereichen in die französischen Streitkräfte aufzunehmen. Umstandslos schloss er an diesen Vorschlag ein noch sehr viel weitergehendes Ziel an, nämlich eine gemeinschaftlich organisierte und finanzierte Eingreiftruppe. „Zu Beginn des kommenden Jahrzehnts sollte Europa dann über eine gemeinsame Einsatztruppe, einen gemeinsamen Verteidigungshaushalt und eine gemeinsame Handlungsdoktrin verfügen.“
Wie beides zusammenpassen sollte, blieb unklar. Das Problem, dass in den europäischen Staaten unterschiedliche strategische Kulturen vorherrschen, also unterschiedliche Vorstellungen davon, wann, wie und wozu Streitkräfte eingesetzt werden sollen, ist seit langem bekannt. Versuche, dies mittels gemeinsamer Strategiedokumente zu beheben, waren nicht wirklich erfolgreich. Macrons Initiative setzt daher nicht auf der Ebene gemeinsamer Dokumente an, sondern an der Praxis. Durch gemeinsame tägliche Praxis sollen sich Problemwahrnehmungen angleichen und so sollen allmählich ähnlichere Vorstellungen davon entstehen, wann und wo Streitkräfte eingesetzt werden sollten.
Der Vorschlag ist innovativ, setzt aber auf sehr langfristige Veränderungen. Wie daraus schon zu Beginn des „kommenden Jahrzehnts“, also in zwei bis drei Jahren, eine gemeinsame Doktrin, ein gemeinsamer Verteidigungshaushalt und eine gemeinsame Eingreiftruppe werden sollen, bleibt im Dunkeln. Beobachter rätselten denn auch, ob Macrons Initiative nun auf eine Interventionstruppe oder auf eine Art Erasmus-Programm für Soldaten hinauslaufen sollte.
Von der großen Idee zum kleinen Wurf
In den folgenden Monaten wurde deutlich, dass konkrete Schritte zu einer gemeinsamen Truppe nicht zu erwarten waren. Schon die „Revue Strategique“ vom Oktober 2017, ein grundlegendes Strategiedokument des französischen Verteidigungsministeriums, übernahm Macrons Zielsetzungen nur in abgeschwächten Formulierungen. So wurde beispielsweise aus der ‚gemeinsamen Einsatztruppe‘ die ‚glaubwürdige gemeinsame Fähigkeit zum gemeinsamen Einsatz‘ und aus dem ‚gemeinsamen Verteidigungshaushalt‘ wurden ‚angemessene gemeinsame Haushaltsinstrumente‘.
Beim britisch-französischen Gipfel von Sandhurst im Januar 2018 sagte die britische Regierung zu, sich an Macrons Initiative zu beteiligen. Allerdings sollte es bei dem gemeinsamen Unterfangen nur darum gehen, für jene europäischen Staaten, die über ausreichende militärische Fähigkeiten verfügen, einen Rahmen zu schaffen, der ihnen die gemeinsame Planung und Durchführung von Einsätzen erleichtert.
Damit war klar, dass nur der bescheidenere Teil von Macrons Vision eine Chance auf Verwirklichung hatte. In den kommenden Monaten wurden ausgewählte europäische Partner wegen einer Beteiligung an der Initiative angefragt. Am 25. Juni 2018 schließlich unterzeichneten die VerteidigungsministerInnen aus neun Staaten eine Absichtserklärung (Letter of Intent) zur EI2. Neben Frankreich, Großbritannien und Deutschland beteiligten sich Spanien, Belgien, Dänemark, Estland, die Niederlande und Portugal. Nach einem Medienbericht waren auch Schweden, Finnland, Norwegen und Italien angefragt. Italien entschied sich erst nach der Bildung der neuen Regierung gegen eine Beteiligung. Auf die Einladung anderer Länder war verzichtet worden, allerdings sind in der Absichtserklärung alle europäischen Staaten eingeladen, sich zukünftig an der EI2 zu beteiligen.
Die Absichtserklärung
In der Absichtserklärung betonen die neun Staaten ihr Ziel, eine gemeinsame strategische Kultur zu schaffen, um leichter gemeinsame Einsätze durchführen zu können – egal ob unter dem Banner der NATO, EU, UN oder in einer Ad-hoc-Koalition. Sie wollen dazu die Interaktion zwischen ihren Streitkräften intensivieren und zwar, kurz gesagt, in den Bereichen Lageeinschätzung, Planung, Unterstützung und Auswertung von Operationen. Die Zusammenarbeit soll ausdrücklich nicht auf die Einrichtung einer Eingreiftruppe hinauslaufen („EI2 does not entail the creation of a new rapid reaction force“), keine neuen rechtlichen Verpflichtungen schaffen und keine zusätzlichen Ressourcen in Anspruch nehmen. Mit anderen Worten: Die beteiligten Staaten haben den ersten Abschnitt des Wegs eingeschlagen, den Macron vorgezeichnet hat, ohne sich auf den zweiten festzulegen.
Deutschland als unwilliger Partner?
Macrons Initiative hatte die Bundesregierung in eine schwierige Lage gebracht. Sollte man sich an einer weiteren militärischen Initiative beteiligen und dann auch noch außerhalb der EU? Die deutsche Antwort ließ denn auch lange auf sich warten (siehe auch PRIF-Spotlight 6/2018). Erst im Juni 2018 äußerten sich Kanzlerin Merkel und Außenminister Maas etwas genauer. Beide zeigten sich offen auch für die Formierung eines gemeinsamen Verbands, Merkel für eine „Interventionstruppe mit einer gemeinsamen militärstrategischen Kultur“, Maas für ein „Europäisches Krisenreaktionsteam“. Merkel deutete jedoch an, dass sie die Initiative gerne unter dem Dach der EU (als Teil der PESCO) sehen würde, Maas wünschte sich zumindest „engste Abstimmung“ mit der EU. Das Zusammenwirken mit der EU (bzw. PESCO) wird zwar im Letter of Intent als positive Möglichkeit hervorgehoben, gleichzeitig wird aber auch klargestellt, dass diese Zusammenarbeit Grenzen haben wird – nicht zuletzt, weil unter den Neun mit Großbritannien und Dänemark zwei Staaten mit einer Sonderrolle in der EU-Sicherheitspolitik sind – Großbritannien wird der EU bald nicht mehr angehören, Dänemark beteiligt sich grundsätzlich nicht an der EU-Verteidigungspolitik.
Wie weiter?
Macrons Initiative hat also erste Früchte getragen, wenn auch bescheidene. Europa ist nicht auf dem Weg zu einer weiteren Interventionstruppe. Aber die neun EI2-Staaten wollen zumindest intensiver kooperieren, um zukünftig leichter gemeinsame Einsätze auf die Beine stellen zu können. Jenseits dieser grundsätzlichen Bereitschaft, sind aber noch eine ganze Reihe von Details zu klären, selbst wenn in den nächsten Monaten Einigung darüber erzielt wird, wie die engere Zusammenarbeit genau organisiert werden soll.
- Enge Abstimmung mit der EU: Die wichtigste Herausforderung bleibt die enge Abstimmung mit der EU. In den letzten beiden Jahren ist wieder Bewegung in die EU-Verteidigungspolitik gekommen (siehe dazu auch PRIF Report 1/2018). Die EU mag zwar militärisch weiterhin schwach erscheinen, sie verfügt aber über ein breites Spektrum an zivil-militärischen Instrumenten zur Reaktion auf Krisen. Die EI2-Staaten wären gut beraten, sich um eine enge Verzahnung mit der EU zu kümmern, alleine schon weil konzertiertes Auftreten im Krisenfall und die Mobilisierung des gesamten Instrumentariums der EU die Chance zur nachhaltigen Krisenbewältigung erheblich vergrößern wird. Ein erster Schritt dazu könnte sein, auch EU-Stäben eine Rolle in der EI2 zu geben und sie von vornherein in den praktischen Austausch miteinzubeziehen.
- Prozesse der Truppenstellung beschleunigen: Selbst wenn sich die strategischen Kulturen so weit angenähert haben, dass man schneller zu einer gemeinsamen Einschätzung gelangt, ob ein Streitkräfteeinsatz geboten ist, bleibt dessen Durchführung eine Herausforderung. Wie im Einsatzfall insbesondere Truppenstellungsprozesse flexibel organisiert werden können, muss sich noch zeigen.
- Parlamente beteiligen: Schließlich sollten auch die nationalen Entscheidungsprozesse mitgedacht werden. Militärstrategische Annäherungen auf der Ebene der Regierungen und Streitkräfte können nicht alleine ausschlaggebend für gemeinsame Einsätze sein. In Deutschland kommt dem Bundestag eine zentrale Rolle bei der Entsendung der ‚Parlamentsarmee‘ Bundeswehr zu. Aber auch in immer mehr anderen Ländern haben Parlamente in den letzten Jahren den Anspruch erhoben, an der Entscheidung über Einsätze mitzuwirken. Eine Annäherung auf der Regierungsebene wie durch die EI2 darf nicht als Argument dafür herhalten, das Mitwirkungsrecht des Parlaments auszuhöhlen. Vielmehr erfordert sie eine noch frühere Einbeziehung von Parlamentariern in die Einschätzung von Krisensituationen und die Vorbereitung von Einsätzen.
Selbst der erste Abschnitt auf dem von Macron initiierten Weg erfordert also noch viel Arbeit.
